Postanowienie NSA z 26 kwietnia 2017 r., I OZ 807/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 roku sygn. akt II SO/Wa 6/17 wymierzające [...] Spółce z Ograniczoną Odpowiedzialnością w Ł. na wniosek I. K. grzywnę za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie skargi I. K. na bezczynność [...] Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością w Ł. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami

Sprawa

sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 marca 2017 roku sygn. akt II SO/Wa 6/17 na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wymierzył [...] Spółce z Ograniczoną Odpowiedzialnością w Ł. na wniosek I. K. grzywnę w wysokości 500 zł za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie jej skargi na bezczynność [...] Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością w Ł. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że I. K. pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. zwróciła się o wymierzenie grzywny [...] Spółce z Ograniczoną Odpowiedzialnością w Ł. (dalej: spółka) za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie jej skargi z dnia 27 grudnia 2016 r. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji zważył, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 30 grudnia 2016 r. (data prezentaty organu na skardze). Oznacza to, że spółka winna przekazać do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do dnia 16 stycznia 2017 r. Natomiast skarga wraz z aktami i odpowiedzią została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 lutego 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k-18 akt sprawy II SAB/Wa 107/17), przy odpowiedzi na wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny. Sąd I instancji stwierdził, że spółka nie wykonała w terminie piętnastu dni ustawowego obowiązku i w związku z tym naruszyła art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W ocenie Sądu I instancji, wskazanie przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wątpliwości związanych z dopuszczalnością skargi i zastosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Sąd I instancji wskazał, że przy określaniu wysokości grzywny miarkował jej wysokość, biorąc pod uwagę znaczną zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z drugiej - szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej i związane z tym wątpliwości prawne.

Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, ewentualnie o jego uchylenie i wymierzenie grzywny w niższej wysokości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła też o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 55 p.p.s.a. poprzez faktyczne uznanie, że Sąd musi wymierzyć organowi grzywnę w każdym przypadku spełnienia hipotezy normy wyprowadzonej z tego przepisu, podczas, gdy okoliczności, do których Sąd się nie odniósł, przemawiają za odstąpieniem od jej wymierzenia, naruszenie art. 21 u.d.i.p. poprzez brak dokonania jego wykładni i w konsekwencji nieustalenie, czy ten przepis znajduje zastosowanie w sprawie, naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przepisy te wprowadzają szczególny tryb wymierzania grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących skarżącej spółki w zakresie oceny przyczyn niewypełnienia obowiązku, okresu, w jakim spółka nie przekazała całości akt sprawy, tego, czy przed rozpatrzeniem wniosku przedstawiła brakujące akta sprawy, tego, czy uzasadniła należycie naruszenie obowiązku, a także motywacji spółki. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano także na brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i określenie stanu faktycznego i prawnego w sposób odbiegający od rzeczywistości przy nieuwzględnieniu danych znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym, a także na niezawarcie w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również na brak należytego wskazania powodów ukarania skarżącej grzywną za nieterminowe przekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Ponadto w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, wskazano też na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, 77 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jako że opis stanu faktycznego ustalony został w sposób niepełny. Zdaniem żalącej się spółki uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno zawierać ocenę stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem zdarzeń poprzedzających wniesienie wniosku o ukaranie grzywną, w tym wprowadzenie spółki na wcześniejszym etapie sprawy w błąd przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz odesłanie akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wynosi 15 dni. Instytucja grzywny ma mieszany charakter tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.

Wymierzenie grzywny możliwe jest po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. W szczególności organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania terminu okolicznościami własnego nieprawidłowego działania, będącego wynikiem błędnej oceny prawnej sytuacji (tak m.in.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SO/Bk 6/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2002 r., sygn. akt I OZ 591/12). Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organ przekazał skargę z uchybieniem terminu. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarga I. K. z dnia 27 grudnia 2016 roku wpłynęła do organu w dniu 30 grudnia 2016 roku (data prezentaty organu - k. 2 akt sądowych sygn. akt II SAB/Wa 107/17). Termin na przekazanie jej do Sądu upływał więc w dniu 16 stycznia 2017 roku, zaś organ dokonał tej czynności dopiero w dniu 23 lutego 2017 roku (data nadania - k. 18 akt sądowych sygn. akt II SAB/Wa 107/17) wraz ze złożeniem odpowiedzi na wniosek skarżącej o wymierzenie mu grzywny, a więc z ponad miesięcznym opóźnieniem. Podkreślić należy, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nakłada na organ obowiązek ściśle określonego działania. Brak takiego działania uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej w tej ustawie. Odpowiedź udzielona skarżącej przez organ pozostaje bez wpływu na wypełnienie przesłanek z art. 54 § 2 p.p.s.a., podobnie jak wątpliwości organu co właściwego trybu postępowania z przedmiotową skargą. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że nieznajomość prawa nie może stanowić usprawiedliwienia niewykonania w ustawowym terminie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. To organy (podmioty zobowiązane) czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a nie na odwrót. Wobec powyższego nieusprawiedliwione są argumenty żalącej się spółki związane ze złym w jej ocenie pouczeniem co do dalszego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2015 roku sygn. akt I OZ 520/15; postanowienie z dnia 17 czerwca 2010 roku sygn. akt I OZ 192/10).

Stwierdzając, że istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, Sąd I instancji zasadnie orzekł również o jej wysokości. Orzeczona grzywna w wysokości 500 zł jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zaznaczyć trzeba, iż górna granica grzywny przewidziana przez ustawodawcę stanowić może dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę okres zwłoki w realizacji przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. (ponad dwukrotnie przekroczony wynikający z u.d.i.p. piętnastodniowy termin), jak również charakter sprawy, w tym wątpliwości prawne organu, a także to, że organ ostatecznie wykonał swój obowiązek i przekazał przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy do Sądu, wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia, mieszczącą się w dolnej granicy ustawowego zagrożenia. Wymierzona grzywna oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej w przedmiotowej sprawie, pełni także funkcję prewencyjną - zapobiega wystąpieniu w przyszłości po stronie organu tego typu zaniedbań. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia przepisów podniesione w zażaleniu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie, uznając zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie za zgodne z prawem.