Uzasadnienie
W dniu 23 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek P. G., reprezentowanego przez radcę prawnego, o wymierzenie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w R. grzywny z tytułu nieterminowego przekazania do Sądu jego skargi z dnia 8 listopada 2014 r. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zarządzeniem z dnia 3 marca 2015 r. Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w R. został wezwany do udzielenia odpowiedzi na wniosek i nadesłania wraz z kompletnymi aktami w terminie 7 dni. Wezwanie zostało doręczone w dniu 5 marca 2015 r.
Organ, w zakreślonym terminie, nie wykonał powyższego wezwania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SO/Wa 2/15, w pkt 1) wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w R. grzywnę w kwocie 300 złotych; w pkt 2) zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że organ zobowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni, określonym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: "u.d.i.p."), który przy założeniu, że skarga wpłynęła w dniu 18 listopada 2014 r., upływał w dniu 3 grudnia 2014 r. Bezsporną jest także okoliczność, iż swój obowiązek organ wykonał dopiero w dniu 26 stycznia 2015 r., tj. z pięćdziesięcioczterodniowym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd podkreślił, że grzywna wymierzana organowi, o jakiej mowa w przepisie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") ma charakter mieszany dyscyplinująco – restrykcyjny. Ma ona bowiem na celu, oprócz dyscyplinowania organu stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wymierzenie grzywny pełni funkcję prewencyjną i ma służyć zapobieganiu naruszania przez organ administracji przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w przyszłości.
Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie przekazanie skargi do Sądu nastąpiło ze znacznym uchybieniem terminu, to orzeczona kwota grzywny 300 zł stanowić będzie sankcję na tyle dotkliwą, że zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nałożenie grzywny we wskazanej wysokości było celowe dla realizacji funkcji represyjnej i prewencyjnej.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 67 § 5 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się do nakazu doręczania pism w postępowaniu sądowym ustanowionemu pełnomocnikowi w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 55 § 2 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a w z w. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. po 15 dniach, a przed upływem 30 dni od przekazania skargi organowi – może zostać nałożona grzywna za niewykonanie obowiązku, o którym mowa.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. został pozbawiony możliwości obrony swych praw.
Wskazano, że prawidłowo umocowany pełnomocnik organu wniósł odpowiedź na skargę załączając prawidłowe pełnomocnictwo oraz wskazując adres do doręczeń. Wobec tego – w ocenie organu – Sąd winien był przesłać wniosek o wymierzenie grzywny pełnomocnikowi organu, a nie organowi, z pominięciem prawidłowo ustanowionego przez niego pełnomocnika. Organ wskazał ponadto, iż piętnastodniowy termin określony w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest jedynie terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie może spotkać się z żadnymi sankcjami, jeśli skarga zostanie przesłana do sądu w terminie trzydziestodniowym, określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W odniesieniu do naruszenia art. 67 § 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny nie jest postępowaniem incydentalnym, na które rozciąga się pełnomocnictwo złożone w postępowaniu wszczętym na skutek skargi strony. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem sądowym w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08, publ. LEX nr 360881). Skoro zatem postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie tej skargi, to uznać należy, iż pełnomocnictwo złożone do jednej z tych spraw nie rozciąga się swoim zakresem na drugą sprawę. W postępowaniu o wymierzenie grzywny nie bada się zasadności skargi, a jedynie te kwestie, które są związane z przyczynami nieprzekazania skargi w stosownym terminie do sądu.
Z samego faktu, iż wniosek o wymierzenie grzywny wszczyna postępowanie dotyczące nieprzekazania w terminie konkretnej skargi, która to skarga wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, nie można wywodzić, iż postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny staje się przez to postępowaniem incydentalnym w sprawie z tej skargi.
Skoro więc niniejsze postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 października 2014 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (sprawa o sygn. akt VIII SAB/Wa 15/15), to Sąd pierwszej instancji prawidłowo przesłał odpis wniosku o wymierzenie grzywny organowi, uznając, iż w niniejszej sprawie nie działa on przez pełnomocnika.
Odnosząc się natomiast do zasadności wymierzenia grzywny stwierdzić należy, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wbrew twierdzeniom Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. zawartym w zażaleniu, przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. i w zakresie terminu do przekazania skargi (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) wyłącza jego stosowanie. Termin ten nie jest terminem instrukcyjnym. Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie.
Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W świetle natomiast art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
W niniejszej sprawie skarga P. G. nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzeniu organowi grzywny nie narusza przepisów prawa, zaś argumentacja Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w R. nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym.