Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi K.D. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie propozycji służby.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 81/17 odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1619/18 uchylił wyżej wymienione postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o odrzuceniu skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to w tej sytuacji dopuszczalna niewątpliwie jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie braku przedstawienia propozycji służby i Sąd I instancji nie miał podstaw do jej odrzucenia, a winien rozpoznać ją merytorycznie. Obowiązkiem Sądu w takim postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość niepodjęcia działania w ogóle.
W aktualnie rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wskazał, iż znane jest mu z urzędu, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OPS 1/19 zawisło postępowanie z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie:
"Czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenia z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającego o jego zakończeniu?".
Zdaniem Sądu, spór w sprawie skargi skarżącego sprowadza się również do udzielenia odpowiedzi, czy w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby wymagana jest decyzja administracyjna. Zaznaczył, że dotychczasowa rozbieżność orzecznicza nastręcza wątpliwości, co do opowiedzenia się za którymkolwiek stanowiskiem.
Dalej Sąd wskazał, że stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają moc wiążącą, polegającą na tym, że stanowisko w nich zajęte wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.
W ocenie Sądu, wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli Sądu uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 P.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
- art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w przypadku wyrażenia prawomocnej oceny w sądowym toku instancji postanowieniem NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1619/18 co do potrzeby wyrokowania w związku z ustaleniem, że przepis kompetencyjny wymagał od organu wydania aktu, istnieje potrzeba oczekiwania na uchwałę tego Sądu w sprawie I OPS 1/19;
- art. 160 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że z tego przepisu wynika prawa forma orzeczenia o zawieszeniu postępowania, podczas gdy regulacją specjalną w tym zakresie był art. 131 zdanie pierwsze P.p.s.a.
W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.
Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt I FSK 845/05; ten wyrok i dalej powoływane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostępne w Internecie w CBOIS). Warunkiem skorzystania z tej podstawy prawnej, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym przed Trybunałem Stanu – vide: postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. o sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide: np. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2011 r. o sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.
Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, jednak nie może być ono dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. Komentarz M. Niezgódki–Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013).
Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania także w razie rozstrzygania przez NSA w drodze uchwały, w myśl art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a., w zakresie wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub w zakresie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Należy podkreślić, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności chodzi o te przypadki, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony NSA, stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i art. 269 P.p.s.a. Taki kierunek celowościowej wykładni tego przepisu odpowiada istocie sądownictwa administracyjnego, w którym jednolitość orzecznictwa ma dużo większe znaczenie niż w sądownictwie powszechnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wobec tego zjawiskiem wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, które mają być rozstrzygnięte w sposób wiążący dla innych składów orzekających (zob. M. Niezgódka-Medek w uwadze 4 w komentarzu do art. 125 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006).
Zdaniem NSA, Sąd I instancji wyjaśnił konieczność zawieszenia postępowania oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, a jednolitość orzecznictwa - dająca stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygnięcie. Biorąc dodatkowo pod uwagę to, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwoływanie się przez sądy administracyjne do uchwał NSA - podejmowanie i moc wiążąca których znajduje oparcie w ustawie - nie tylko nie uchybia prawu, ale zasługuje na aprobatę.
Odnosząc się do prawomocnej oceny wyrażonej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1619/18, należy podkreślić, że stosownie zaś do art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istnieją jednak trzy możliwości odstąpienia od związania taką wykładnią w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy. Odstąpienie takie jest możliwe jeżeli: ustalony stan faktyczny sprawy uległ zmianie w wyniku jej ponownego rozpoznania; przy niezmienionym stanie faktycznym zmianie uległ stan prawny; Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów zajął stanowisko odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy (komentarz do art. 190, A. Wiktorowska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck, Warszawa 2015, s.718-719).
W niniejszej sprawie zachodzi więc sytuacja szczególna, stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązującej reguły związania sądu I instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym wcześniej w tej samej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzegając dotychczasową rozbieżność orzecznictwa w sprawach funkcjonariuszy celnych, właściwym było zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Pytanie przedstawione przez Prezesa NSA we wniosku o podjęcie uchwały (zarejestrowanej pod sygn. akt I OPS 1/19), choć nie wprost, to odnosi się do przedmiotu niniejszej sprawy, tym samym stanowisko zawarte w uchwale może być przydatne przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Na marginesie zauważyć należy, że 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w związku z czym postępowanie przed Sądem I instancji zostanie podjęte z urzędu po przekazaniu temu Sądowi akt niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.