Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 30 kwietnia 2015 r., IV SA/Wr 758/14, odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu i umorzył postępowanie sądowe wszczęte wnioskiem o zwolnienie od koszów sądowych w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania.
Skarżący osobiście złożył w dniu 18 września 2014 r., w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, skargę na postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w której wniósł o zwolnienie go z kosztów sądowych w zakresie całkowitym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podtrzymało wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne.
Dnia 21 listopada 2014 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu umorzył postępowanie z wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych ze względu na fakt, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie lub bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej.
Wyrokiem z 3 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Z. R. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. Tego samego dnia skarżący osobiście złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu.
Postanowieniem z 4 marca 2015 r. referendarz sądowy odmówił Z. R. przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu (pkt 1 sentencji) i umorzył postępowanie sądowe wszczęte wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych (pkt II sentencji). Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 marca 2014 r.
W dniu 25 marca 2015 r. skarżący złożył sprzeciw od tego postanowienia i wniósł o zwolnienie od kosztów sadowych w całości i ustanowienie adwokata z urzędu.
Postanowieniem z 30 kwietnia 2015 r., IV SA/Wr 758/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i odmówił przyznania Z. R. prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata z urzędu.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z. R. z dnia 19 maja 2015 r., w którym wniósł o zwolnienie go w całości z kosztów sądowych i ustanowienia adwokata z urzędu. Ponadto skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie art. 5 i 6 "międzynarodowej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności", czym jego zdaniem zamknięto mu drogę do Sądu i sprawiedliwego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Prawo dostępu do sądu, będąc jednym z elementów konstytucyjnego prawa do sądu, stanowi podstawowe uprawnienie jednostki, którego respektowanie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Regulację oraz procedury ochrony wolności i praw człowieka określa Konstytucja RP, która klasyfikuje prawo do sądu wśród praw osobistych, jednocześnie postrzegając je jako środek służący dochodzeniu określonych praw. Treść podmiotowego prawa do sądu obejmuje prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury i prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją prawa jest zapewnienie każdemu prawnie skutecznej możliwości zwrócenia się do organu sądowego o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnie z treścią prawa materialnego. Formą realizacji prawa do sądu jest analizowana instytucja prawa pomocy. Przykładem ograniczenia prawa dostępu do sądu są zbyt wysokie koszty opłat sądowych, nadmierny formalizm procesowy, trudności w dostępie do pomocy prawnej i dostępie niezamożnych obywateli do usług prawniczych.
W tym miejscu warto również przytoczyć stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu bądź zaufanie do prawa (wyr. TK z 10.5.2000 r.,
K 21/99, OTK ZU 2000/4/109).
Instytucja prawa pomocy stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu i stanowi wyjątek od zasady odpłatności postępowania sądowego (art. 199 p.p.s.a.). Prawo pomocy służy realizacji dostępu do sądu osób, które ze względu na wyjątkowo ciężką sytuację materialną i rodzinną nie są w stanie ponieść kosztów tego postępowania, a często nie mają zaspokojonych nawet podstawowych potrzeb życiowych. W konsekwencji, dopiero gdy posiadane przez nich środki okażą się niewystarczające do obrony swoich praw przed sądem, może być im przyznane prawo pomocy. Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą postępowania sądowego jest ponoszenie przez stronę kosztów związanych z jej udziałem w tym postępowaniu. Każda osoba wszczynająca postępowanie winna się zatem liczyć z wydatkami na ten cel. Dla wydatków związanych z prowadzeniem procesu strona winna znaleźć pokrycie w swych dochodach przez odpowiednie ograniczenie innych wydatków, niebędących niezbędnymi dla utrzymania (post. SN z dnia 24 lipca 1980 r., I CZ 99/1980, Lex 8257). Przyznanie przez sąd prawa pomocy w zakresie całkowitym winno mieć charakter wyjątkowy i być stosowane w stosunku do osób żyjących w ubóstwie. Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania jej z budżetu państwa i winno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona rzeczywiście nie ma środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący (post. NSA z dnia 4 kwietnia 2011 r., II FZ 103/11; 25.2.2011 r., I FZ 26/11). Instytucja prawa pomocy jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Zwolnienie od kosztów sądowych może wynikać bądź z ustawy, bądź z postanowienia Sądu. Zwolnienie ustawowe wyklucza możliwość orzekania w drodze postanowienia o możliwości zwolnienia (bądź odmowie zwolnienia) w drodze indywidualnej. W zakresie ustawowego zwolnienia przedmiotowego mieszczą się wszystkie postępowania dotyczące zdarzeń procesowych, zapadłych w postępowaniu, objętym ustawowym zwolnieniem przedmiotowym. Nie jest zatem dopuszczalne indywidualne badanie, czy skarżący winien być zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w trybie indywidualnego postępowania wpadkowego, kończącego się postanowieniem o zwolnieniu od kosztów sądowych (bądź o oddaleniu takiego wniosku). Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku ponoszenia wszelkich kosztów sądowych (opłat sądowych i wydatków) dla strony skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących pomocy i opieki społecznej. Zatem postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa pomocy w powyższym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak trafnie uczynił Sąd I instancji, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza jednocześnie konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Podkreślić należy, że o ile Sąd zobligowany jest wszcząć postępowanie na skutek wniesienia każdej skargi, to już przyznanie uprawnienia procesowego, które wiąże się z przejęciem przez Skarb Państwa kosztów udziału strony w postępowaniu, musi być racjonalnie uzasadnione. Sąd, jako gospodarz postępowania, będący jednocześnie dysponentem środków publicznych w tym zakresie, nie może akceptować sytuacji, w której koszty wszczętych przez skarżącego licznych, merytorycznie wątpliwych postępowań sądowych, zostałyby sfinansowane przez Skarb Państwa (post. NSA z 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14).
W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska,
Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszaw 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochronę prawną (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005. Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: dnia 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez
M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442).
Podkreślenia wymaga, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało żadnego uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji (a wcześniej referendarz sądowy) zasadnie ocenił żądanie przyznania prawa pomocy skarżącemu jako nadużycie tego uprawnienia, bowiem prawo pomocy stanowiące formę realizacji prawa do sądu, nie może być przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać np. działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Na poparcie tego stanowiska dokonano analizy liczby spraw wszczętych skargami i wnioskami skarżącego oraz charakteru rozstrzygnięć wydanych przez Sąd. Z przeprowadzonej analizy wynika m. in. że w okresie od 2009 r. do 2014 r. skarżący wniósł 456 skarg i wniosków wszczynających postępowanie sądowe. W 2014 r. około 95 skarg zostało odrzuconych, 17 oddalonych, w 2 sprawach umorzono postępowanie sądowe i w 2 sprawach oddalono wnioski wszczynające postępowanie sądowe, a jedną sprawę przekazano według właściwości do innego sądu. Ponadto skarżący złożył w ponad 140 sprawach wnioski o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń kończących postępowanie sądowe, a także wnioski o dokonanie wykładni tych orzeczeń i wstrzymanie ich wykonania. Skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia kończącego postępowanie zostały odrzucone, a wnioski o wykładnię orzeczeń zostały załatwione odmownie lub też dodatkowo umorzono postępowanie wszczęte kolejnymi wnioskami w tym przedmiocie. We wszystkich sprawach odmówiono wstrzymania wykonania orzeczenia. Co więcej skarżący wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz szereg skarg o wznowienie postępowania sądowego. W listopadzie 2014 r. ogólna liczba zarejestrowanych wniosków o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie pełnomocnika wyniosła 240 wniosków. W 2014 r. 106 wniosków o ustanowienie pełnomocnika z urzędu pozostawiono bez rozpoznania, 45 wniosków o przyznanie prawa pomocy zostało oddalonych postanowieniami Sądu z uwagi na nadużycie prawa pomocy, a w 37 sprawach odmówiono przyznania prawa pomocy postanowieniem referendarza z uwagi na nadużycie tego prawa. Informowano również skarżącego pismem referendarza sądowego, że jest zwolniony z kosztów sądowych z mocy ustawy, a w 39 sprawach umorzono postępowanie wszczęte takim wnioskiem. W większości spraw wyznaczony z urzędu adwokat składał opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Skarżący wypowiadał również pełnomocnictwa wyznaczonym z urzędu pełnomocnikom. Wskazano również, że powyższe okoliczności oraz charakter rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowej, gdzie większość skarg została odrzucona dowodzą, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale jedynie inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena, że działania procesowe skarżącego stanowią przykład nadużycia prawa do sądu i jako takie nie zasługują na ochronę, jest prawidłowa i skutkować winna odmową przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Sąd I instancji trafnie wyważył indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec ograniczenia środków publicznych, przyznanie skarżącemu prawa pomocy oznaczałoby wydłużenie postępowania w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych, które są wszczynane dla samego faktu zainicjowania sprawy, a zatem godzić mogłoby w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (post. NSA z: dnia 18 marca 2014 r., I OZ 175/14; 18.12.2014 r., I OZ 1163/14; dnia 19 grudnia 2014 r., I OZ 1179/14).
Zaskarżone postanowienie nie narusza także art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.). Ograniczona ilość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selekcji, a sposób, w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być pozbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa dostępu do sądu (wyr. Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, Lex 75481).
W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie adwokata z urzędu nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.