Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt: I SO/Wa 773/16 oddalił wniosek P.S. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie przez Kolegium w terminie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że P.S. w dniu 25 lutego 2016 r. złożył za pośrednictwem platformy ePUAP skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [..], a następnie pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. wniósł o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny w związku z nieprzekazaniem jego skargi Sądowi w terminie określonym przepisem art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a.
Rozpatrując sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd stwierdził, iż jakkolwiek organ nie udzielił odpowiedzi na skargę i nie nadesłał akt sprawy, ani nie odpowiedział na wniosek o wymierzenie grzywny, rozpoznanie wniosku było możliwe, a jego ocena sprowadziła się do konkluzji, że wniosek o wymierzenie grzywny nie był zasadny. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowy wniosek należało oddalić, albowiem Sądowi jest znany z urzędu fakt, że P.S. nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której składał bardzo liczne wnioski, m.in. o: sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenia nieważności decyzji, wygaśnięcia decyzji, wznowienia postępowań, wyłączenia członków Kolegium. Kolegium kierując się treścią art. 239 § 1 k.p.a. pozostawiło powtarzające się żądania tej osoby bez biegu. Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi zostały zgromadzone w segregatorach i pozostały nierozpoznane. W Kolegium znajduje się 25 segregatorów, zawierających wnioski P.S. Jego działanie spowodowało paraliż organu, który i tak do chwili orzekania przekazał Sądowi ponad tysiąc wniosków P.S. o ukaranie organu grzywną i ponad dwa tysiące skarg.
W związku z powyższym Sąd uznał, że działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Co więcej, postępowanie skarżącego sparaliżowało na tyle prace organu, że nie był on w stanie wystąpić ze stosowną repliką w sprawie oraz przekazać skargi do Sądu, wraz z aktami sprawy. Przy czym przyczyną zaniechania organu jest przede wszystkim zawinione działanie wnioskodawcy, składającego niezliczoną liczbę wniosków i ignorującego ocenę jego postawy, wyrażoną w licznych orzeczeniach sądów. Jego działanie nie zasługuje zatem na ochronę, która mogłaby zostać udzielona przez Sąd.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P.S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź wymierzenia organowi grzywny. W zażaleniu skarżący wystąpił do Sądu I instancji z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Pamiętać jednak należy, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki.
Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie, co oznacza, że aby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ owocuje wystąpieniem skarżącego z kolejnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, itd., itd.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW z 1 marca 2002 r., w: H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie.
Natomiast w odniesieniu do zawartego wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznając wniosku przed przesłaniem zażalenia nie naruszył prawa w sposób istotny, naruszający uprawnienia strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ w niniejszej sprawie zostały spełnione wymienione w art. 247 p.p.s.a. przesłanki, warunkujące odmowę przyznania skarżącemu prawa pomocy. Powszechnie przyjmuje się, że oczywista bezzasadność skargi zachodzi w przypadku, gdy nie może być ona uwzględniona w świetle jasnych i bezwzględnie wiążących przepisów prawa administracyjnego i w dodatku niepodlegających różnej wykładni – por. np. wyrok NSA z 7 stycznia 2003 r., I SA 745/02. P.S.i z przyznanego mu prawa do sądu czyni nienależyty użytek, albowiem – jak wynika to jednoznacznie z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, wydanych w analogicznych sprawach – podejmuje on bezustannie, co prawda dozwolone prawem działania, ale dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, a więc nie zasługujące na ochronę prawną.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.