Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. R.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], o wyrażeniu opinii, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży sklepu "[...]" mieszczącego się w budynku [...].
W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania nakazu Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którym m.in. w pkt [...] organ nakazał zapewnić oświetlenie dzienne we wszystkich pomieszczeniach sprzedaży. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że niewstrzymanie wykonania w/w nakazu z dnia [...] marca 2017 r. spowoduje, iż wniosek skarżącej w przedmiocie uzyskania zgody na oświetlenie pomieszczeń sklepu wyłącznie światłem elektrycznym utraci zasadność. Skarżąca będzie musiała bowiem doprowadzić pomieszczenia sprzedaży do stanu wskazanego przez organy inspekcji pracy, podczas gdy jej wniosek dotyczy zgody na odstępstwo od spełnienia tych wymogów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 848/18 odmówił wstrzymania wykonania nakazu Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W świetle art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzeczenie, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, nie jest aktem wydanym w granicach tej samej sprawy, co będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o niewyrażeniu zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 P.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I FZ 404/11). Chodzi przy tym o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową.
Sąd podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy aktu administracyjnego, który został wydany poza granicami sprawy wszczętej niniejszą skargą. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie dotyczy bowiem wydanej, na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, opinii, iż nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży. Sprawa ta nie jest tożsama ze sprawą, w której wydano nakaz z dnia [...] marca 2017 r. Akty te nie są zatem aktami wydanymi w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia R.B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61 § 3 w związku z art. 151 oraz art. 166 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania nakazu z dnia [...] marca 2017 r., podczas gdy z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową nakaz ten mieści się w granicach niniejszej sprawy. Podkreśliła, że uzyskanie opinii w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od wymogów dotyczących oświetlenia pomieszczeń sprzedaży światłem dziennych ma bezpośredni związek z nakazem z dnia [...] marca 2017 r. Oba rozstrzygnięcia dotyczą bowiem tego samego obowiązku nałożonego na skarżącą przez organy inspekcji pracy. Wykonanie w/w nakazu będzie wiązać się z likwidacją sklepu skarżącej w obecnym kształcie i spowoduje dla niej, jej rodziny i osób zatrudnionych w sklepie ciężkie i nieodwracalne skutki w postaci utraty podstawowych środków utrzymania. Ponadto brak jego wstrzymania spowoduje, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] zapadnie dopiero wówczas, gdy obowiązek wynikający z nakazu będzie musiał być przez skarżącą i tak wykonany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W cytowanym przepisie mowa jest nie tylko o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, ale także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt, lecz także inne akty wydane wcześniej, z tym jednak warunkiem, że muszą one mieścić się "w granicach tej samej sprawy".
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji jest postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], którym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. i § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), wyraził opinię, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży sklepu "[...]", mieszczącego się w budynku [...].
Wniosek skarżącej o ochronę tymczasową dotyczy natomiast wstrzymania wykonania nakazu Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którym organ ten m.in. nakazał zapewnić oświetlenie dzienne we wszystkich pomieszczeniach sprzedaży (pkt [...] nakazu).
Kluczową kwestią jest zatem odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy", a w szczególności czy w granicach sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, tj. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., mieści się nakaz z dnia [...] marca 2017 r.
Należy wskazać, że w art. 134 § 1 P.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 P.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do uznania, że sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 P.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy".
Podkreślić należy, iż zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s.
- na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 P.p.s.a.).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w niniejszej sprawie – dotyczącej wyłącznie wyrażenia opinii, że nie zostały spełnione przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego w pomieszczeniu sprzedaży – wstrzymania wykonania nakazu Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którym m.in. w pkt [...] organ nakazał zapewnić oświetlenie dzienne we wszystkich pomieszczeniach sprzedaży. Wbrew twierdzeniu skarżącej, brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy samym obowiązkiem nałożonym na skarżącą przez organy inspekcji pracy a sprawą polegającą na wyrażeniu zgody na odstępstwo od tego wymogu, a więc będącą jedynie sprawą wpadkową. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i dlatego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Czym innym jest bowiem postępowanie dotyczące nakazania zapewnienia oświetlenia dziennego we wszystkich pomieszczeniach sprzedaży, a czym innym postępowanie zmierzające do uwolnienia się od tego obowiązku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.