Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 lutego 2017 roku sygn. akt II SA/Gl 1283/16 na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił wniosek D. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i zobowiązał D. B. - właściciela nieruchomości położonej w M., działka nr [...], do jej udostępnienia [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: [...]) do wykonania czynności związanych z konserwacją i remontem gazociągu w ramach zadania pn. "Remont gazociągu nitka gł. [...] w miejscowości M.". Obowiązek udostępnienia tej nieruchomości ustanowiono na czas 6 miesięcy w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. W skardze wniesionej przez D. B. w niniejszej sprawie zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniony tym, że w jego ocenie skutki jej wykonania będą nieodwracalne, gdyż nawet odkopanie na nowo gazociągu i jego wymiana na stary spowoduje ponownie znaczną szkodę w postaci zniszczonych upraw oraz naruszenia gleby na okres kolejnych kilku lat. Uczestnik postępowania - [...] wyjaśnił, że prace związane z realizacją wykopów będą obywały się w ściśle określony sposób, m.in. etapami, gdzie wierzchnia warstwa gruntu będzie odkładana w osobne miejsce, tak aby nie pomieszać warstw gruntu. Również zakończenie robót ma polegać na warstwowym zasypaniu wykopu. Zakres prac uwzględnia przebiegającą sieć melioracyjną. Podkreślił, że wszelkie mogące powstać w związku z inwestycją szkody zostaną naprawione. Nadto, zwrócił uwagę, że gazociąg zaopatruje w paliwo mieszkańców w rejonie [...] i planowaną inwestycję należy traktować jako inwestycję celu publicznego. Zaakcentował, że obecny stan techniczny tego odcinka gazociągu stwarza realne zagrożenie dla zdrowia lub życia osób i mienia. Wskazał również, że ewentualna awaria pociągnie za sobą dodatkowe straty materialne dla uczestnika w postaci konieczności wymiany całego gazociągu, a nie tylko w/w odcinka, co pociągnie za sobą negatywne konsekwencje także dla odbiorców gazu. W świetle tych okoliczności Sąd I instancji wskazał, że konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego, jak i ochrona mienia (w omawianym przypadku konieczność uniknięcia awarii gazociągu) są w jego ocenie wartościami przewyższającymi interes skarżącego, sprowadzający się zasadniczo do obawy przed naruszeniem ziemi rolnej i w konsekwencji obniżeniem uzyskiwanych dotąd plonów. W takiej sytuacji udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej, w istocie z uwagi na przesłanki ekonomiczne, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, rozumianym jako wymóg zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia. Nadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 roku o gospodarce nieruchomościami nakładają na operatora urządzenia przesyłowego obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a za udostępnienie nieruchomości oraz ewentualne szkody właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie.
Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie w całości zaskarżonej decyzji lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 roku o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu składający zażalenie podał, że nieprawdziwe jest w jego ocenie twierdzenie, iż obecny stan gazociągu stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia, czy jakiegokolwiek mienia. Zdaniem skarżącego nawet w razie uszkodzenia gazociągu brak jest takiego zagrożenia, ponieważ w okolicy przedmiotowej działki nie znajdują się żadne zabudowania, ani też nie stanowi ona trasy przechodu osób postronnych. Ponadto nie ma zagrożenia dla gazociągu ze strony wykonywanych przez skarżącego prac ziemnych - najbliższe prace są bowiem zaplanowane na jesień, a do tego czasu w jego ocenie sprawa zostanie zakończona. W ocenie skarżącego gdyby rzeczywiście istniało niebezpieczeństwo wystąpienia sytuacji awaryjnej operator gazociągowy byłby uprawniony do wejścia w teren bez wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej na mocy art. 126 ust. 5 cytowanej ustawy. Żalący wskazał też, że przeprowadzenie prac ziemnych jest procesem długotrwałym, zaś naruszenie gleby na ziemi rolnej powoduje przemieszanie warstw gleby, co skutkuje obniżeniem plonów przez okres około pięciu lat. Ponadto na przedmiotowej działce została urządzona melioracja, a przeprowadzenie prac ziemnych może naruszyć istniejące drenaże. W ocenie skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków, takich jak naruszenie warstw gleby oraz wykonanie nieodwracalnych prac.
Odpowiedź na to zażalenie wywiódł [...], wnosząc o jego oddalenie oraz podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem skarżącego znaczną szkodą, która powstanie na skutek wykonania decyzji będą straty w plonach spowodowane wykopami i to nie tylko w sezonie wykonania robót ale również w latach następnych z powodu obniżenia się walorów gleby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane szkody nie są tymi o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Pod pojęciem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia. Ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Nie ulega wątpliwości, że takie okoliczności nie zachodzą w niniejszej sprawie. Prace ziemne zaplanowane przez uczestnika nie noszą znamion nieodwracalnych, zaś ich przeprowadzenie nie spowoduje u skarżącego znacznych szkód w tym szkód związanych z przemieszaniem warstw gleby a w związku z tym obniżeniem plonów. Na marginesie wskazać należy, że skarżący nawet nie określił szacunkowo jakiego rzędu byłyby to straty. Podkreślić także trzeba, że stosownie do art. 124b ust. 4 u.g.n. uczestnik wykonujący roboty na nieruchomości skarżącego jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie tylko za samo udostępnienie nieruchomości ale również za inne szkody powstałe na skutek wykonania czynności, dla których udostępnienie nastąpiło.
W uzupełnieniu należy też dodać, że stosownie do treści art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147, dalej: u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. W myśl art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w tym przepisie są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki. Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (por. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2013). Wskazane w art. 9 u.g.n. wyłączenie dotyczy również niniejszej sprawy, w której zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124b u.g.n.
Mając powyższe na względzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej, w istocie z uwagi na przesłanki ekonomiczne (związane z półrocznymi pracami ziemnymi oraz późniejszym obniżeniem plonów spowodowanym naruszeniem gleby) pozostaje także w sprzeczności z interesem społecznym, rozumianym jako wymóg zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że konieczne jest przeprowadzenie remontu przedmiotowego gazociągu z uwagi na zły stan techniczny i duże prawdopodobieństwo jego awarii, w wyniku której może powstać znaczna szkoda i nieodwracalne skutki.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumenty podniesione w zażaleniu za niezasadne, a zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. Sad drugiej instancji nie dopatrzył się naruszenia wymienionych w zażaleniu przepisów art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 124b u.g.n., dlatego na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.