Postanowienie NSA z 9 lutego 2016 r., I OZ 84/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 9 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 163/15 wymierzające grzywnę

Sprawa

w sprawie z wniosku T. Z. w przedmiocie wymierzenia grzywny Krajowej Radzie Notarialnej w Warszawie za nieprzekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Krajowej Radzie Notarialnej grzywnę w wysokości 1000 zł, za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi T. Z. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 1 września 2015 r. T. Z. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Krajowej Radzie Notarialnej w Warszawie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 14 lipca 2015 r. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1364/15) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Sąd podał, iż pismem z dnia 14 lipca 2015 r. T. Z. wniósł za pośrednictwem organu, skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 15 lipca 2015 r. Krajowa Rada Notarialna w Warszawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. (13 sierpnia 2015 r. - data stempla pocztowego), pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., udzieliła odpowiedzi na ww. skargę, jednocześnie przesyłając do WSA w Warszawie skargę oraz akta sprawy.

Zestawiając zatem daty otrzymania przez organ skargi - 15 lipca 2015 r. r., z datą przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę Sądowi - 13 sierpnia 2015 r., Sąd stwierdził, że termin 15-dniowy, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął z dniem 30 lipca 2015 r., co uzasadniało w ocenie Sądu wymierzenie grzywny organowi.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła, Krajowa Rada Notarialna w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 55 p.p.s.a., poprzez faktyczne uznanie, że sąd musi wymierzyć organowi grzywnę w każdym przypadku spełnienia hipotezy normy wyprowadzonej z tego przepisu, podczas gdy okoliczności do których Sąd się nie odniósł, przemawiają za odstąpieniem od wymierzenia grzywny;
2. art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez brak dokonania jego wykładni i w konsekwencji nieustalenie, czy ten przepis znajduje zastosowanie w sprawie;
3. art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że przepisy te wprowadzają szczególny tryb wymierzania grzywny za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy;
4. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 166, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów ukarania Krajowej Rady Notarialnej grzywną za nieterminowe przekazanie sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy;
5. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez powołanie w uzasadnieniu postanowienia przepisu, który stracił moc obowiązującą z dniem 29 grudnia 2011 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na zażalenie T. Z. wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie zaś z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o grzywnie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. W sytuacji skarg dotyczących dostępu do informacji publicznej termin ten ulega skróceniu do 15 dni, zgodnie z brzmieniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i ma zapobiec przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Wymierzenie grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarga T. Z. wpłynęła do organu w dniu 15 lipca 2015 r., natomiast organ przekazał Sądowi I instancji skargę wraz z aktami sprawy w dniu 13 sierpnia 2015 r., a więc z uchybieniem 15 dniowego terminu przewidzianego dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (publ. jw.), podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem ustawowego terminu.

W takiej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkując wymierzenie grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny realizuje wspomniane funkcje: represyjną i prewencyjną w zgodzie z prawem, co powoduje, że wniesione zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od jej otrzymania. Podkreślenia wymaga, iż górna granica grzywny w niniejszej sprawie stanowi dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim Sąd I instancji biorąc pod uwagę zwłokę w realizacji przez organ obowiązku z art. 55 § 1 p.p.s.a., jak również charakter sprawy i to, że ostatecznie organ wykonał przewidziany w ustawie obowiązek, wymierzył grzywnę adekwatną do stopnia zawinienia organu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskazania przez Sąd I instancji w treści zaskarżonego postanowienia art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który został uchylony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195), a więc nie obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, uznać należy, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji rzeczywiście odniósł się do tego przepisu, ale było to spowodowane tylko i wyłącznie zacytowaniem brzmienia art. 21 tej ustawy sprzed nowelizacji, który pierwotnie zawierał w swojej treści odniesienie do art.

22. Nie miało to jednak znaczenia dla sprawy, bowiem w żaden sposób nie wpływało na wynikający z art. 21 pkt 1 obowiązek przekazania akt i odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, któremu organ administracji w rozpoznawanej sprawie bezspornie uchybił.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 P.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.