Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 614/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił wstrzymania wykonania uchwały Rady Gminy Piątnica z dnia 15 maja 2013 r. nr 132/XXVIII/2013 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego oraz B. [i inni] na ww. uchwałę w przedmiocie likwidacji szkoły.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 15 maja 2013 r. Rada Gminy Piątnica podjęła uchwałę nr 132/XXVIII/2013 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Żelechach.
Skargę na powyższą uchwałę złożyli do sądu administracyjnego: Wojewoda Podlaski (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 614/13) oraz rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej Szkoły: [...] (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 615/13).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 lipca 2013 r. sprawa II SA/Bk 615/13 została połączona ze sprawą II SA/Bk 614/13 i obydwie są prowadzone pod jedną sygnaturą II SA/Bk 614/13 (k. 38, 39).
W skardze rodziców uczniów likwidowanej Szkoły złożono wniosek o zabezpieczenie skargi poprzez zawieszenie Uchwały [...] na czas procesu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym". Uzasadniając ten wniosek wskazano, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia prawa, bowiem rodzice nie zostali w terminie ustawowym powiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły. Wywiedziono również, że "Istnieje [...] uzasadniona obawa, że Rada Gminy Piątnica będzie usiłowała przedłużyć proces, tak aby rok szkolny 2013/2014 nie rozpoczął się w Szkole Podstawowej w Żelechach".
Organ w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do powyższego wniosku, natomiast w piśmie z dnia 13 sierpnia 2013 r., przesłanym na wezwanie sądu, przedstawił czynności podjęte po wydaniu zaskarżonej uchwały. Wskazał, że wszystkim pracującym w likwidowanej Szkole nauczycielom zostały w dniach 20, 21, 23 maja 2013 r. wypowiedziane umowy o pracę, zaś nauczycielom mianowanym i zatrudnionym na czas określony zostały do wypłaty odprawy na dzień 1 września 2013 r. Jedyny zatrudniony w placówce pracownik obsługi (pracowników administracyjnych nie zatrudniano) otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę w dniu 20 maja 2013 r. Wszystkie umowy czasowe ulegną rozwiązaniu z końcem sierpnia 2013 r. Przeprowadzono inwentaryzację majątku szkolnego, a na najbliższej sesji Rady Gminy Wójt wystąpi z wnioskiem o przeznaczenie budynku szkoły na cele ogólnospołeczne miejscowości Żelechy. Wyjaśniono również, że od dnia 1 września 2013 r. Zespół Obsługi Szkół zapewni uczniom uczęszczającym do likwidowanej Szkoły dojazd do szkół Piątnicy i Olszynach. Zorganizowano również dodatkowy kurs do Piątnicy o godz. 8.00, a uczniów będzie dowoził autobus własny Zespołu Obsługi Szkół.
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powinien zawierać uzasadnienie, w którym zostaną przedstawione i wyłożone okoliczności przemawiające za wstrzymaniem tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zdaniem składu orzekającego wymaganiom tym nie sprostał wniosek złożony w sprawie niniejszej. Argumenty merytoryczne, a takie zostały przytoczone na uzasadnienie wniosku, nie mogą podlegać ocenie sądu na tym etapie rozstrzygnięcia. Przede wszystkim uzasadnienie wniosku sprowadza się do wskazania, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, bowiem, nie zachowano wszystkich norm regulujących kwestię zawiadomienia rodziców o likwidacji szkoły. Ta argumentacja, jak wyżej zauważono, nie może być jednak uwzględniona przez sąd rozpoznający wniosek na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem dotyczy ona legalności (zgodności z prawem) podjętej i zaskarżonej uchwały. Tymczasem postępowanie o wstrzymanie wykonania ma charakter wpadkowy, dotyczy tylko i wyłącznie kwestii skutków wykonania zaskarżonej uchwały z punktu widzenia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd w tym postępowaniu nie może odnosić się i wypowiadać w kwestii zgodności z prawem podjęcia uchwały. Będzie ona poddana ocenie sądu dopiero przy rozpoznawaniu skargi na rozprawie. Stąd też wskazany przez skarżących argument, mający w ich ocenie świadczyć o konieczności wstrzymania wykonania uchwały, nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia wniosku.
Sąd pierwszej instancji zauważył także, że uchwała o likwidacji szkoły została podjęta w dniu 15 maja 2013 r. Skarga została nadana do sądu w dniu 23 lipca 2013 r. (wpłynęła 25 lipca 2013 r.). Zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały mógł zostać rozpoznany dopiero po uzupełnieniu braków formalnych skargi, co nastąpiło w dniu 5 sierpnia 2013 r. (k. 62). Z uwagi na znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały do momentu przedstawienia wniosku do rozpoznania (prawie trzy miesiące) należało zatem wziąć pod uwagę stopień zaawansowania procesu likwidacji szkoły. W tym celu zarządzeniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. zażądano od organu likwidującego szkołę dodatkowych informacji, udzielonych niezwłocznie, bo w dniu 13 sierpnia 2013 r. i charakteryzujących proces likwidacyjny (k. 71, 75).
Mając tak zgromadzony materiał dowodowy dotyczący przesłanek rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. i uwzględniając wskazaną wyżej linię orzecznictwa nakazującą rozważenie interesów wszystkich uczestników postępowania wzięto pod uwagę, że licznie obecnie przeprowadzane przez samorządy likwidacje szkół wiążą się z negatywnymi następstwami dla uczniów i ich rodziców, związanymi z koniecznością przeorganizowania życia rodzinnego, stresem dzieci związanym z koniecznością aklimatyzacji w nowym środowisku itp. Te zatem okoliczności, nawet niepowołane w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, sąd dostrzega z urzędu, bowiem wynikają z zasad doświadczenia życiowego. Wyważając interes rodziców i interes organu prowadzącego do tej pory placówkę Sąd pierwszej instancji miał jednak również obowiązek uwzględnić informacje o stopniu zaawansowania procesu likwidacji szkoły. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem udzielenie ochrony tymczasowej w sytuacji, gdy proces likwidacyjny jest wysoce zaawansowany lub ukończony. Jak wynika natomiast z dodatkowo nadesłanej przez organ informacji, stopień zaawansowania likwidacji w przypadku spornej placówki jest znaczny: nauczycielom mianowanym i posiadającym umowy o pracę na czas nieokreślony, jak również jedynemu pracownikowi obsługi, umowy o pracę wypowiedziano kilka dni po podjęciu uchwały o likwidacji szkoły. Okres wypowiedzenia umów kończy się z dniem 31 sierpnia 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika także, że umowy z pozostałymi nauczycielami ulegną rozwiązaniu z końcem sierpnia 2013 r. Nadto, co wskazano w nadesłanej informacji, przeprowadzono inwentaryzację majątku szkolnego oraz przedstawiono plan zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły dojazdu do nowych placówek. Nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie doszło już do likwidacji placówki, a z początkiem roku szkolnego faktycznie nie byłoby osób, które mogłyby zapewnić dzieciom właściwą opiekę i kształcenie, a placówce właściwe funkcjonowanie. Jednocześnie zapewniono funkcjonowanie dzieci w nowych warunkach organizując dojazdy.
Uwzględniając zatem zarówno interes skarżących jak i interes gminy, nie można jednak pominąć faktu, że placówka została praktycznie zlikwidowana. Dlatego też Sąd pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
W zażaleniu na powyższe postanowienie B. S. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść postanowienia, a wyrażające się w:
- tym, że Sąd orzekał na niepełnym materiale dowodowym, albowiem zarządzeniem z dnia 12 sierpnia 2013r. zażądał od Organu likwidującego Szkołę, tj. Rady Gminy Piątnica dodatkowych informacji na okoliczność zaawansowania procedur likwidujących Szkołę, jednakże nie zażądał wyliczenia porównawczych kosztów związanych z likwidacją Szkoły i jej ewentualna reaktywacją, nadto od skarżących nie zażądał wskazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania uchwały, czym dał wyraz nierównego traktowania stron;
- obrazie art. 75 i 76§ 1 i 2 prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, przez nie doręczenie pełnomocnikowi skarżących wnioskujących o wstrzymanie uchwały, pisma Organu Rady Gminy Piątnica z dnia 13 sierpnia 2013r. opisującego i charakteryzującego proces likwidacji Szkoły w Żelechach;
obrazie art. 61 §3 prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, przez nie wyważenie słusznego interesu skarżących, w szczególności małych uczniów Szkoły, którzy są w wieku 6 do 13 lat, a zatem najsłabszego podmiotu, który w prawdzie nie uczestniczy w sporze przed Sądem, ale bezpośrednio poniesie najcięższe konsekwencji decyzji Sądu poprzez znoszenie niewygód i zagrożeń związanych z dojazdem do szkół, a Sąd winien wiedzieć z doświadczenia, iż organizacja dojazdu w szkołach, a w szczególności w Gminie Piątnica nie stoi na najwyższym poziomie;
nie dostrzeżeniu przez Sąd niepowetowanej szkody, którą poniosą małe dzieci w związku z wpływem na ich psychikę, jaką będzie miała zmiana środowiska szkolnego i spotkanie z nową kadrą nauczycielską, zresztą w treści całego postanowienia, Sąd nie dostrzega słusznego interesu dzieci powołując się na interes rodziców i Organu;
wewnętrznej sprzeczności logicznej postanowienia w przedmiocie kosztów związanych z likwidacją Szkoły, które zdaniem Sądu z uwagi na zaawansowany proces likwidacyjny są przesłanką ujemną do udzielenia tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania uchwały, podczas gdy na str. 6 uzasadnienia Sąd konstatuje (a ta konstatacja winna graniczyć z pewnością z uwagi na wady prawne, którymi dotknięta jest uchwała), że w przypadku wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, Gmina będzie zobowiązana do zapewniana funkcjonowania zlikwidowanej Szkoły w dotychczasowej formule oraz poniesie odpowiedzialność odszkodowawczą. Sąd nie udzielił odpowiedzi na pytanie, w której sytuacji koszty społeczne i materialne będą mniejsze, czy w sytuacji wstrzymania wykonania uchwały, czy też sanacji Szkoły w przypadku skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Odpowiedź jest oczywista, że koszty związane z likwidacją Szkoły, a następnie jej reaktywowaniem będą niewspółmierni wyższe, tak w sferze społecznej jak i ekonomicznej
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca żąda wstrzymania wykonania uchwały o likwidacji szkoły. Jest to akt, co do którego może zostać udzielona ochrona tymczasowa na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., po spełnieniu opisanych w nim warunków ustawowych tj. jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków
Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosi przede wszystkim szereg argumentów związanych z merytoryczną oceną uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Podniesiona argumentacja dotyczy więc zgodności z prawem podjętej uchwały, która poddana będzie ocenie sądu dopiero przy rozpoznawaniu skargi na rozprawie. Zatem nie może odnieść zamierzonego skutku na obecnym etapie postępowania, polegającym na udzieleniu, bądź odmowie udzielenia ochrony tymczasowej. Należy też zwrócić uwagę, że nawet w przypadku likwidacji szkoły w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na odwracalność tego procesu. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 670/12, "jeżeli okaże się, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej uchwała o likwidacji szkoły zostanie, nawet nieprawomocnie, wyeliminowana z obrotu prawnego [...], wówczas Gmina [...] będzie zobowiązana do zapewnienia funkcjonowania zlikwidowanej placówki w poprzedniej formule. Gmina poniesie także odpowiedzialność odszkodowawczą za ewentualne szkody powstałe w związku z wadliwą likwidacją publicznej szkoły podstawowej".
Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ochrona tymczasowa na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. może zostać udzielona wtedy, jeżeli zaskarżony akt nie został wykonany, a więc przedmiot zaskarżenia nie został skonsumowany. Oceniając w niniejszej sprawie zasadność przesłanek z art. 61 §3 P.p.s.a. należało przede wszystkim wziąć pod uwagę stopień zaawansowania procesu likwidacji szkoły, który w dacie wydania zaskarżonego postanowienia był znaczny. Personelowi likwidowanej szkoły wypowiedziano już umowy o pracę kilka dni po podjęciu uchwały o likwidacji szkoły. Okres wypowiedzenia umów kończył się z dniem 31 sierpnia 2013 r. Poza tym przeprowadzono już inwentaryzację majątku szkolnego oraz przedstawiono plan zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły dojazdu do nowych placówek. Podzielić więc należy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż na dzień rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu faktycznie doszło już do likwidacji placówki, a z początkiem roku szkolnego faktycznie nie byłoby osób, które mogłyby zapewnić dzieciom właściwą opiekę i kształcenie, a placówce właściwe funkcjonowanie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie odniosłoby więc żadnego skutku.
W konsekwencji należało stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podnoszone w zażaleniu argumenty dotyczące kosztów społecznych i materialnych związanych z likwidacją szkoły, a także trudności uczniów związanych z koniecznością dojazdów do innej placówki będą mogły zostać wzięte pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji na rozprawie w przedmiocie zasadności wydania zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 197 § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.