Postanowienie NSA z 25 września 2018 r., I OZ 862/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Rejonowego w Mińsku Mazowieckim na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 261/18 o umorzeniu postępowania

Sprawa

w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mińsku Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [..] listopada 2011 r., nr [..] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skład

Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz przewodniczący

Uzasadnienie

Pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Mińsku Mazowieckim wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [..] listopada 2011 r., nr [..] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S., chociaż zgodziła się ze skarżącym, iż uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to z uwagi na brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego uznała, że uchwała ta nie mogła być i nie może być stosowana.

W toku sprawy Rada Gminy w S. podjęła uchwałę [..] z dnia [..] lutego 2018 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie S. oraz szczegółowych warunków jej funkcjonowania, którą uchylono uchwałę nr [..] z dnia [..] listopada 2011 r., a uchwała w/w została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 261/18 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mińsku Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [..] listopada 2011 r., nr [..]. Jakkolwiek Sąd potwierdził, że uchwała Rady Gminy w S. z [..] listopada 2011 r. jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to na skutek uchwalenia nowej uchwały i jej publikacji we właściwym Dzienniku Urzędowym, zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. z [..] listopada 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, co przemawiało za umorzeniem postępowania, ponieważ zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej formalne uchylenie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w Mińsku Mazowieckim sprzeciwił się umorzeniu postępowania nie zgadzając się z tezą Sądu o bezprzedmiotowości postępowania i wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie należało uznać za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (uchwała z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt: W 5/94). W uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt: K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął zaś na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt: II OSK 1046/07), a postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/11, powołanym przez Prokuratora w zażaleniu, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności. Słuszne jest twierdzenie Prokuratora, że brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Skoro zatem uchylenie uchwały nie wykluczało rozpoznania skargi, a postępowanie nie było bezprzedmiotowe z uwagi na uznanie, że uchwała nigdy nie weszła formalnie do obrotu prawnego, zażalenie było zasadne.

Odmienne stanowisko, zgodnie z którym brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego powoduje, że akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16) nie może być w realiach tej sprawy uznane za prawidłowe.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.