Postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., I OZ 866/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1156/16 w części dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...]

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy Boguchwała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...] i przekazać sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...], na mocy której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], zezwalającej na podział nieruchomości położonej na terenie [...], Gmina [...], obj. Kw nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr Ew. [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej przeniesienia wydzielonej działki nr [...] na własność Gminy [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], zezwalającej na podział nieruchomości.

W uzasadnieniu wniosku Gmina [...] wskazała, że wstrzymanie wykonania w/w decyzji jest zasadne i konieczne, bowiem ich wykonanie spowodowałoby u skarżącej znaczną szkodę oraz niemożliwe do odwrócenia skutki. Podkreśliła, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), wobec czego zasadnym jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy w świetle zapisów zawartych w decyzji podziałowej nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w świetle faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu drogi. Rozważenie tej kwestii jest bowiem podstawą do wznowienia postępowania odszkodowawczego, którego skutkiem, w obecnym stanie faktycznym, byłoby ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Przyznanie odszkodowania skutkowałoby niewątpliwie znaczącym uszczupleniem budżetu Gminy, a w konsekwencji doprowadziłoby do utraty środków, które mogłyby zostać przeznaczone na cele publiczne, co w żadnym wypadku nie leży w interesie mieszkańców Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1156/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia, powołując treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze. zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") wskazał, że z treści wniosku Gminy [...] o wstrzymanie wykonania decyzji wynika, że intencją skarżącej – w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – było wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], zezwalającej na podział nieruchomości. Wniosek ten nie mógł zostać jednak przez Sąd uwzględniony, gdyż wprawdzie przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. umożliwia Sądowi wstrzymanie wykonania aktu, którego dotyczy skarga oraz wszystkich innych aktów dotyczących tego samego stosunku administracyjnoprawnego, to jednak nie można uznać za dopuszczalne na podstawie tego przepisu wstrzymania wykonania również decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności – w niniejszej sprawie decyzji zezwalającej na podział nieruchomości. W takim przypadku nie zachodzi bowiem tożsamość stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z zaskarżonej decyzji oraz stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z tej decyzji. Akty te nie kształtują, nie zmieniają, ani nie znoszą tego samego stosunku administracyjnoprawnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie może zostać uwzględniony także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział nieruchomości, wydanej w trybie zwykłym, ponieważ decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Przedmiotem ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, rozumianego jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności nie wywołują skutków materialnoprawnych, a zatem w stosunku do nich nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Powyższe postanowienie Gmina [...] uczyniła przedmiotem zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w części dotyczącej odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 61 § 3 w związku z art. 1 P.p.s.a., polegające na:

• niezastosowaniu art. 61 § 3 P.p.s.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy i niewstrzymaniu wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie;
• przyjęciu, że art. 61 § 3 P.p.s.a. nie obejmuje swoją dyspozycją wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;
• niewstrzymaniu wykonania w/w decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sytuacji, gdy decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie stanowi podstawę do wznowienia postępowania odszkodowawczego, którego skutkiem w obecnym stanie faktycznym byłoby ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem prawa;

2. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw pozwalających wstrzymać wykonanie decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego.

Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia podkreśliła, że art. 61 § 3 P.p.s.a. przewiduje rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym), co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, iż zażalenie Gminy [...] obejmuje wyłącznie tę część zaskarżonego postanowienia, która dotyczy odmowy wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości.

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca Gmina w zażaleniu, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie może badać w niniejszej sprawie kwestii istnienia przesłanek wynikających z tego przepisu w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], bowiem nie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego. Podkreślić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania dotyczy aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pojęciu "sprawy", o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., mieścić się będzie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym, stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie (por. W. Ryms. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienia wybrane, Warszawa 2003, s. 60). Ustawodawca odsyła do pojęcia "sprawy" w jej znaczeniu materialnoprawnym. Jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym – w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, iż wniosek Gminy [...] o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczył również decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności strona domaga się w niniejszym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do dokonania oceny, czy w stosunku do w/w decyzji zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Niedokonanie tej oceny skutkować musiało uchyleniem postanowienia z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1156/16 w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej – w części dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 maja 1995 r. nr [...] zezwalającej na podział nieruchomości, Sąd pierwszej instancji oceni, czy w niniejszej sprawie występują okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.).