Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1537/17 przywrócił M. B. termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza.
Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 472/18 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym konieczne jest dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) lub art. 220 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia uwzględnienie takiego wniosku. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje bowiem niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. Innymi słowy, możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi uzależniona jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 p.p.s.a. Sąd kasacyjny uwzględnił zarzuty zażalenia w zakresie, w jakim wskazano, iż Sąd Wojewódzki zastosował art. 86 § 1 p.p.s.a. bez rozważenia w sposób uzewnętrzniony w uzasadnieniu postanowienia, jaka jest kwalifikacja prawna przedmiotu skargi z perspektywy właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, determinująca dopuszczalność wniesienia skargi (niezasadność zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz liczenie terminu na jej wniesienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1537/17 na podstawie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przywrócił M. B. termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza. W uzasadnieniu wskazano, że propozycja skierowana do skarżącej, określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter indywidualny, władczy, rozstrzyga o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, tj. rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. W ocenie Sądu I instancji skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi na tę czynność bez swojej winy, bowiem żadne z pism procesowych skierowanych do niej przez organ nie zawierało pouczenia co do środków zaskarżenia.
Zażalenie na to postanowienie złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych;
- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS) poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;
- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego.
Ponadto - w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych - podniesiono zarzut naruszenia art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 88 spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności złożonej w sprawie skargi. Nie można uznać, że będąca przedmiotem skargi propozycja pracy z dnia [...] kwietnia 2017 roku złożona na podstawie powołanych wyżej przepisów funkcjonariuszowi celnemu M. B. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że nie dotyczy ona bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji, nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.
Co więcej, nie można też przyjąć, że przedmiotowa propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności:
- wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych);
- funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji;
- propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków;
- ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS);
- dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego (które oznacza zwolnienie ze służby).
Ponadto trzeba mieć na uwadze treść art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga zaś sprawy, nie kończy też w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją jej przyjęcia jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Potwierdza to treść art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) lub po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). W myśl ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 578/18, z dnia 13 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 2835/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2826/17.
W konsekwencji powyższego uznać należy za zasadne zawarte w zażaleniu zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Kwestionowana propozycja nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a skarga na nią jest niedopuszczalna. W tej sytuacji - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 472/18 - niedopuszczalne jest również postępowanie incydentalne z wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 88 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.