Postanowienie NSA z 11 lutego 2016 r., I OZ 92/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 1356/15 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. 2

Skład

Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący

Uzasadnienie

Sprecyzowaną w sentencji decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę J. prawa własności nieruchomości położonej w J., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 9,14 ha.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta B. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniając, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Na skutek wydania zaskarżonej decyzji Gmina J. stała się właścicielem mienia, co oznacza, że ma ona prawo dysponowania nim, w tym jego zbycia. Tymczasem nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania, użytkowana jest przez Dom Pomocy Społecznej w D., a ewentualne jej zbycie stwarza realne zagrożenie dla funkcjonowania tej placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 września 2015 r., o sygn. akt I SA/Wa 1356/13, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Jak wskazał w jego uzasadnieniu, podniesione przez skarżącego okoliczności są zasadne. Decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę powoduje istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności. Gmina, która stała się właścicielem tej nieruchomości może podjąć działania zmierzające do realizacji uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa własności. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to realną możliwość zbycia nieruchomości, co może doprowadzić do sytuacji, w której skutki takiego działania będą trudne do odwrócenia, zaś organ administracyjny - działający w granicach swojej właściwości i kompetencji - nie będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia następstw cywilnoprawnych zawartej umowy. Z tego względu, na postawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Gmina J., domagając się odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia w/w postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucając naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. podniosła, iż nie zamierza sprzedawać przedmiotowej nieruchomości, a Dom Pomocy Społecznej w D. nie jest położony na w/w działce. Starosta B., w ocenie tej Gminy, nie podał żadnych konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Gmina podkreśliła również, iż nie otrzymała odpisu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a o samym wstrzymaniu dowiedziała się dopiero z odpisu postanowienia Sądu I instancji.

W odpowiedzi na zażalenie Starosta B. wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu stworzona została dla tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd może bowiem badać także z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OZ 1352/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej CBOSA); T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz cyt. tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r. o sygn. akt II OZ 155/05, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" 2006, nr 1, s. 12-15).

Analizując w tym kontekście przedmiotowe zagadnienie uznać należy, że Sąd I instancji, mimo skąpego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, doszedł do prawidłowej konkluzji, że zaskarżona decyzja wymaga wstrzymania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizując skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd administracyjny nie może ograniczać się tylko do norm administracyjnoprawnych, lecz musi wziąć pod uwagę oddziaływanie zaskarżonej decyzji na gruncie wszystkich gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego. Zauważyć należy, że na podstawie zaskarżonej decyzji Gmina J. nabyła uprawnienia właścicielskie do spornej nieruchomości, w tym m.in. do występowania w stosunku do innych podmiotów w obrocie prawnym. Gmina ta może zatem ją obciążyć, np. ustanowić użytkowanie wieczyste, czy zbyć (p. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2011 r. o sygn. akt I OZ 811/11; z dnia 9 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 992/11 – publ. CBOSA). Powyższe może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków, co uzasadnia zastosowanie w sprawie instytucji z art. 61 § 3 P.p.s.a. Przykładowo, jakkolwiek nie jest nieodwracalnym skutkiem w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. wpis własności w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. II SA/Ka 2651/00 (ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 18), to jednak inaczej może być w przypadku użytkowania wieczystego. Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz.

76. - rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia i rozważania, abstrahując od tego czy Dom Pomocy Społecznej znajduje się, czy też nie na przedmiotowej nieruchomości, uznać należy, że możliwość sprzedaży nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania innych zmian w obrębie związanych z nią praw, stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia, a nawet nieodwracalnych. Zważyć bowiem należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością (aktem).

Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii niedoręczenia Gminie J. odpisu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż w przypadku tego typu wniosku Sąd go rozpoznający powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich stron postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie skarżącej. Niedopełnienie przez Sąd obowiązku doręczenia odpisu wniosku stronie przeciwnej stanowi zatem uchybienie procesowe. Jednakże naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a.). Wskazane wyżej uchybienie, ze względu na późniejsze doręczenie Gminie J. zaskarżonego postanowienia, nie pozbawiło strony możliwości obrony swoich praw w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czego dowodem jest wniesienie niniejszego zażalenia. W zażaleniu nie podjęto próby wykazania, w jaki sposób niedoręczenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogło przełożyć się na wynik postępowania w sprawie wstrzymania wykonania tego aktu. Gmina J. nie przedstawiła też przekonującej argumentacji, która podważyłaby stanowisko Sądu I instancji o zaistnieniu w niniejszej sprawie przesłanek umożliwiających udzielenie stronie skarżącej ochrony tymczasowej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

----------------------- 2