Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2265/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Uniwersytetu Medycznego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] 2014 r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] 2014 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...] i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości, położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. 4099 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Od decyzji nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Uniwersytet Medyczny (dalej skarżący), załączając do skargi w szczególności potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]), stwierdzającej nabycie z dniem 1 września 2005 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez [...] Uniwersytet Medyczny, na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365) oraz sądowy odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], według stanu na dzień 9 czerwca 2014 r., gdzie w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - Akademia Medyczna w [...] (k. 2-8, 13, 25-27 akt I SA/Wa 2265/14).
Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniając, że wykonanie zaskarżonej decyzji w kontekście uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...] i stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości spowoduje prawdopodobieństwo znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Wnioskujący wskazał, że brak wstrzymania wykonania decyzji nr [...] spowoduje podjęcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania administracyjnego, zawieszonego do czasu zakończenia niniejszego postępowania - dotyczącego odwołania Gminy Miasta [...]od decyzji nr [...]. Wykonanie zaskarżonej decyzji, w kontekście uwzględnienia skargi skutkującej wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego może wywołać skutki o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości. Do wniosku skarżący załączył potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis pisma Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 4 czerwca 2014 r., w związku z wniesionym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] odwołaniem od decyzji nr [...], o udzielenie informacji, czy skarżący wniósł w ustawowym terminie skargę od decyzji [...] z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania (k. 36-37, 39 akt I SA/Wa 2265/14).
Sąd I instancji wstrzymując wykonanie decyzji nr [...], wskazał że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z art. 61 § 3 ppsa wynika, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Celem instytucji wstrzymania wykonania jest ochrona strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Z konstrukcji art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wynika także, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie Sądu I instancji, przywołana w uzasadnieniu wniosku argumentacja skarżącego, przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Słusznym się wydaje, że wykonanie na tym etapie postępowania decyzji nr [...] może spowodować prawdopodobieństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości (k. 46-48 akt I SA/Wa 2265/14).
Zażalenie na powyższe rozstrzygniecie wywiodła Gmina Miasto [...], wnosząc o uchylenie niniejszego postanowienia w całości. Wskazała, że wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] przez Sąd I instancji winno ze względu na fakultatywny charakter w sposób precyzyjny wskazywać motywy, które skutkowały takim a nie innym orzeczeniem. W niniejszym postępowaniu nie można ustalić przyczyn, dla których Sąd I instancji uwzględnił przedmiotowy wniosek (k. 72 akt I SA/Wa 2265/14).
Naczelny Sąd Administracyjnej zważył, co następuje:
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 ppsa).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu winna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 61 § 3 ppsa, sąd administracyjny nie może pomijać w swym rozumowaniu informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swe odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z: 30.11. 2010 r. II FZ 558/10, Lex 742616; 30.11.2010 r. II FZ 557/10, Lex 742615; 13.10. 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2011/2/ 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA 2010/4/36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA 2011/5/26-30, 38-42; T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 497-499, uw. 22-23, cytowane przez Komentatora orzecznictwo i literatura). Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności (postanowienie NSA z 6.12.2006 r., II OZ 1352/06, cbosa; M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 31.3.2005 r. o II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa z 2006, nr 1, s. 12-15).
Art. 61 § 3 ppsa jasno wskazuje, że jedynymi przesłankami warunkującymi możliwość wstrzymania wykonania decyzji są: niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (postanowienie NSA z 13.8.2009 r., I OZ 779/09, Lex 552417). Przesłanki te odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które mogą stanowić efekt wykonania zaskarżonego aktu. Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r., II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r., II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś - tamże).
Potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Zważyć należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie z 17.6.2014 r., I OZ 455/14, Lex 1480935). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów z 15.2. 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. W wyroku z 23.1.2014 r. I OSK 1585/12, wskazano że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
Wykonanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że niniejsza decyzja pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że orzekając o wstrzymaniu zaskarżonego zarządzenia należy mieć na względzie także przedmiot sprawy. Przesłanką wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (postanowienie NSA z 12.1.2012 r, I OZ 1097/11, Lex 1113306). Powszechnie wiadomym jest, że [...] Uniwersytet Medyczny jest następcą prawnym Skarbu Państwa - Akademii Medycznej w [...] - ujawnionej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w dziale II księgi wieczystej (k. 25-27 akt I SA/Wa 2265/14).
Sąd I instancji, mimo skąpego uzasadnienia wskazał, że argumenty skarżącego, przemawiają za wstrzymaniem wykonania decyzji [...].
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.