Postanowienie NSA z 28 października 2016 r., I OZ 938/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowej Rady Adwokackiej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SO/Kr 11/16 o wymierzeniu grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku T. M. o wymierzenie grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący

Uzasadnienie

T. M.w dniu 29 marca 2016 r. złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. T. M.złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wymierzenie - w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. U. z 2016 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - grzywny Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych.

W odpowiedzi na wniosek organ podnosił, że w dniu 29 marca 2016 r. do biura Okręgowej Rady Adwokackiej wpłynęła skarga T. M. Z powodów organizacyjnych została zadekretowana do akt zawisłej przed Sądem sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 147/15, w której występuje ten sam skarżący i ten sam organ oraz podobna podstawa faktyczna (nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczącej treści protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej w K.). W związku z powyższym skarga T. M. z dnia 14 marca 2016 r. została przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z aktami sprawy w dniu 17 maja 2016 r. Ponadto organ wskazywał, że opóźnienia w przesłaniu skargi było niezawinione, bowiem przed Sądem Wojewódzkim toczą się podobne sprawy z wniosku T. M. (II SAB/Kr 147/15, II SAB/Kr 182/15, II SAB/Kr 168/15, III SAB/Kr 52/15). Organ wskazywał również, że używa (i używał w październiku 2015 r.) adresu dla skrzynki odbiorczej: [...], co mogło być przyczyną nie otrzymania wniosku T. M. o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślono również, że art. 55 p.p.s.a. nie nakładał obowiązku, lecz uprawniał Sąd do nałożenia grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r. wymierzył ww. organowi grzywnę w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazywał, że na Okręgowej Radzie Adwokackiej w K., ciążył w niniejszym przypadku obowiązek przekazania wniesionej przez T. M. w dniu 29 marca 2016 r. skargi na bezczynność tego organu, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej "u.d.i.p.". Niezrealizowanie tego obowiązku i w konsekwencji przesłanie skargi dopiero w dniu 17 maja 2016 r., stanowiło wystarczającą podstawę wymierzenia temu organowi grzywny – w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazywane przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi w terminie, pozostawały bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, Sąd Wojewódzki wskazywał, że na jej wymiar wpłynęła treść wniosku, brak obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy, charakter sprawy będący przedmiotem skargi jak i uchybienie terminowi przekazania skargi wraz z aktami sprawy.

Z tego powodu Sąd Wojewódzki wymierzył organowi grzywnę w jej dolnym ustawowym zakresie.

Okręgowa Rada Adwokacka w K., w złożonym zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego zmianę i oddalenie wniosku Y. M., ewentualnie wymierzenia grzywny w niższej wysokości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. polegające a nieuwzględnieniu okoliczności leżących po stronie skarżącego, a dotyczących przyczyn zwłoki w przekazaniu skargi oraz przekroczenia zasady uznania administracyjnego poprzez wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł, ewentualnie niewspółmierność wysokości grzywny orzeczonej w relacji do ewentualnego nieusprawiedliwionego nieprzekazania skargi do Sądu.

W uzasadnieniu zażalenia podnoszono, że z powodów organizacyjnych ww. skarga została zadekretowana do akt innej zawisłej przed Sądem Wojewódzkim sprawy, w której występuje ten sam skarżący i ten sam organ oraz podobna podstawa faktyczna. Okoliczność ta stanowiła wyłączną przyczynę nieprzesłania skargi w terminie. Zachowanie organu nie było wyrazem woli nieprzestrzegania przepisów w tym zakresie. W innych sprawach inicjowanych przez skarżącego przekazywał on bowiem skargi w odpowiednim terminie. Wymierzenie zatem grzywny w tym przypadku nie było zasadne.

Skarżąca ponadto wskazywała, iż wymierzenie grzywny - w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a nie jest obligatoryjne. Odstąpienia od jej wymierzenia zostało zaś przewidziane dla takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie sytuacji. Organ zwrócił również uwagę, iż grzywnę wymierzono w zbyt dużej wysokości. Obowiązek jej uiszczenia obciąży budżet samorządu zawodowego adwokatów, który jest w całości przez nich finansowanych. Ponadto skarga została przekazana do Sądu, sprawie został nadany bieg i ostatecznie strona nie zostanie pozbawiona przysługującego jej prawa. Poza tym zachowanie organu miało charakter incydentalny.

T. M., w odpowiedzi na zażalenie wnosił o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w ww. przepisach, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Zaznaczyć także należy, iż powyższy obowiązek, spoczywa na organie administracji publicznej, rozumianym zarówno w sensie ustrojowym, jak i podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy traktować jako organy administracji w sensie funkcjonalnym.

Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy.

Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę.

Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji, a czego strony nie kwestionowały, organ przekazał Sądowi ww. skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu, wskazanego w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przesłanki legitymujące Sąd do wydania postanowienia zgodnego z wnioskiem T. M; zostały więc spełnione. Należy przy tym zaznaczyć, że choć wymierzenie grzywny nie ma charakteru obligatoryjnego, to jednak Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził brak podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd Wojewódzki, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz przyczyny niedopełnienia tego obowiązku. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając powody rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Wymierzenie grzywny w wysokości zbliżonej do dolnej granicy nie mogło zatem w okolicznościach sprawy zostać uznane za nieadekwante.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).