Postanowienie NSA z 12 października 2018 r., I OZ 938/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Województwa [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 430/18 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia

Sprawa

w sprawie ze skargi Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący

Uzasadnienie

Województwo [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...].

Jednocześnie w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż rozpoznanie sprawy odszkodowania za pozbawienie własności, bez uprzedniego rozpoznania zagadnienia wstępnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości, spowoduje dla skarżącego szkodę majątkową polegającą na konieczności zapłaty odszkodowania w sytuacji, gdy nie będzie on do tego zobowiązanym. Kwota ewentualnego odszkodowania stanowić będzie istotną pozycję w budżecie organu – ze względu na dużą powierzchnię działek może ona wynosić nawet 3.985.178 zł. Kwota ta mogłaby być przeznaczona na inne cele niż wypłata odszkodowania, w tym w szczególności na cele związane z zaspokajaniem potrzeb społeczności lokalnej. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę na ewentualne trudności w wyegzekwowaniu nienależnie wypłaconego odszkodowania i na zagrożenie poniesienia skutków utraty siły nabywczej pieniądza. Podkreśliła, że jest dysponentem środków publicznych, których wydatkowanie musi odbywać się ze szczególną dbałością o realizację celów przy uwzględnieniu zasad gospodarności i efektywności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 430/18 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jednakże w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności administracyjnej (lub też innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego bądź innego aktu w granicach sprawy służy zatem zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Zasadność przedmiotowego wniosku zależy przede wszystkim od tego, czy kwestionowany akt jest wykonalny i czy jego wykonanie wywołuje bezpośredni skutek w postaci zagrożenia dóbr wymienionych w w/w przepisie. Brak cechy wykonalności zaskarżonego aktu czyni bezcelowym postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przedmiotem takiej ochrony mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, czyli takie które mogą spowodować doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego), uchylające postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość, która wskutek podziału i przeznaczenia pod drogę publiczną przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...]. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wiąże się bowiem z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a jedynie skutki procesowe – stwierdza bowiem brak przejściowej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania administracyjnego. Nie można zatem mówić w tym przypadku o możności wywołania przez to postanowienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z dnia: 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; 8 czerwca 2010 r., II OZ 489/10, Lex nr 649157; 16 sierpnia 2011 r., I FZ 142/11, Lex nr 864188; 21 stycznia 2011 r., II OZ 3/11, Lex nr 953121; 24 lutego 2011 r., II OZ 108/11, Lex nr 783950). Wstrzymania wykonania aktu nie sposób utożsamiać z tamowaniem biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Sama bowiem obawa, że w przyszłości mogą zostać podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do wydania decyzji zobowiązującej skarżące Województwo do wypłaty odszkodowania w znacznej wysokości, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Skarżący, jako jednostka samorządu terytorialnego, dysponent środków publicznych, zobowiązany jest do wykazywania równej staranności przy realizacji wszystkich wynikających z przepisów praw i obowiązków, zarówno tych odnoszących się do członków społeczności lokalnej jako ogółu, jak i tych dotyczących indywidualnych podmiotów. Podkreślić należy, że prawo do odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości jest prawem konstytucyjnie chronionym i jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której wywłaszczono nieruchomość, nie może prowadzić polityki finansowej w sposób, który uniemożliwi bądź utrudni pokrywanie zobowiązań związanych z realizacją gwarantowanych konstytucyjnych praw do słusznej rekompensaty za pozbawienie własności.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Województwa [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że kwestionowane w postępowaniu administracyjnym postanowienie nie wywołuje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz błędne uznanie, iż sama obawa, że w przyszłości mogą zostać podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do wypłaty odszkodowania w znacznej wysokości, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w tej sprawie. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji w całości oraz wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewody [...] z dnia 18 maja 2018 r. nr [...], ewentualnie o przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania.

Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jednak wyłącznie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny, lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania.

Powyższego skutku nie wywołuje zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...].

W/w postanowienie Wojewody [...] jest bowiem rozstrzygnięciem, które ze swej istoty nie nadaje się do wykonania. Nie wymaga ono bowiem żadnej czynności, którą strona mogłaby lub musiała wykonać dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej, aby doprowadzić do stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem w nim zawartym. Nie przyznaje ono także stronie skarżącej żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nie wywołuje zatem żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią tego postanowienia. Postanowienie to ma charakter kasacyjny, bowiem uchyla postanowienie organu pierwszej instancji i zostało wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, czyli w kwestii procesowej, a więc nie prowadzi bezpośrednio do skutku wskazanego przez Województwo [...] w postaci szkody majątkowej polegającej na konieczności zapłaty odszkodowania. W konsekwencji – ze względu na swój procesowy charakter – kwestionowane postanowienie nie wywołuje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.