Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3028/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości 227.862,00 zł za działkę gruntu wydzieloną pod drogę krajową (obwodnicę J.), oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] o pow. 1489 m², położoną w obrębie J., gm. J. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 11 października 2016 r. Gmina J., reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 23 listopada 2016 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia baków formalnych skargi poprzez podanie wartości przedmiotu zaskarżenia - tj. różnicy między wysokością odszkodowania ustaloną w zaskarżonej decyzji, a wysokością odszkodowania, która powinna być ustalona - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. Wójt Gminy J. poinformował, że skarga obejmuje swym zakresem całość zaskarżonej decyzji, bowiem skarżąca gmina kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie ww. decyzji. Podniósł także, że przedmiotowa skarga podlega wpisowi stałemu w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji uznając, iż skarżąca nie zastosowała się do doręczonego jej wezwania, odrzucił skargę Gminy J. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").
W zażaleniu na powyższe postanowienie Gminna J., domagając się jego uchylenia, argumentowała, że brak było podstaw do wezwania skarżącej do usunięcia baków formalnych skargi poprzez podanie wartości przedmiotu zaskarżenia w sytuacji gdy w niniejszej sprawie należało uiścić wpis stały, co wynika wprost z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 215 § 1 p.p.s.a. w każdym piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. Pismem takim jest skarga, od której pobiera się wpis stosunkowy, gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna (art. 231 p.p.s.a.). Niedochowanie przez skarżącego wymogu podania wartości przedmiotu zaskarżenia stanowi brak formalny, do uzupełnienia którego wzywa stronę przewodniczący wydziału i który strona zobowiązana jest usunąć w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi poprzez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia, a wyniku uznania przez Sąd, iż termin na jego wykonanie upłynął bezskutecznie, skargę odrzucono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjne powyższe rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Co prawda skarżąca w skardze nie podała wprost wartości przedmiotu zaskarżenia, jednak nie można było przyjąć, iż nie była ona znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zarówno we wskazanym piśmie, jak również w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, skarżąca podała, że kwestionuje w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz M. Ł. w wysokości 227.862 zł za wskazaną uprzednio nieruchomość. Brak wskazania konkretnej kwoty określającej wartość przedmiotu zaskarżenia, w sytuacji gdy Sąd dysponował kompletem akt administracyjnych oraz powyższym oświadczeniem strony, nie uniemożliwił, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadania skardze dalszego biegu. W konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez uprzedniego wezwania skarżącej do uiszczenia wpisu od wniesionego pisma, należało uznać za przedwczesne.
Odnosząc się do argumentacji zażalenia należy podkreślić, że nie ma racji strona skarżąca twierdząc, iż określenie wartości przedmiotu zaskarżenia nie jest w niniejszej sprawie konieczne z uwagi na fakt, że skarga w niniejszej sprawie objęta jest wpisem stałym. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), który stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji - za działki gruntu, których własności (użytkowania wieczystego) dotychczasowy uprawniony został pozbawiony wskutek podziału w warunkach wskazanych w art. 98 ust. 1 tej ustawy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy tym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem, niemniej ostateczna decyzja zatwierdzająca podział stanowi dopiero podstawę do podjęcia w tym przedmiocie stosownych negocjacji. W przypadku zaś ich negatywnego zakończenia dochodzi do uruchomienia odrębnego postępowania administracyjnego i ustalenia w nim kwoty należnego odszkodowania. Stosownie zaś do treści art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;
- na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
- gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego zakończyła odrębne postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis posiada więc odrębny byt i jako taka bezpośrednio wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, kreując jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. Wywłaszczenie nie jest zatem przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale ustalenie odszkodowania. Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna w rozumieniu przepisów art. 216 i art. 231 P.p.s.a., bowiem skarżący może kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania zawarte w decyzji o odszkodowaniu. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć oczywiście dla jej wydania konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, której skutkiem jest wywłaszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o ustaleniu odszkodowania posiada odrębny byt, jest formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia i jako taka bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy określające wpis stosunkowy.
Wbrew ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie znajduje natomiast zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09. W powołanej uchwale stwierdzono, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Uchwała ta odnosiła się bowiem tylko do tych decyzji, mocą których dokonano zarówno wywłaszczenia, jak i ustalono odszkodowanie, bowiem pytanie podmiotu wnioskującego o podjęcie uchwały, tj. Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczyło jedynie kwestii określenia charakteru wpisów od skarg na decyzje zawierające orzeczenie zarówno o wywłaszczeniu, jak i odszkodowaniu. W uzasadnieniu swej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kwestia rodzaju i wysokości wpisu sądowego w razie zaskarżenia odrębnych decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wykraczała poza zakres wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.