Postanowienie NSA z 16 października 2018 r., I OZ 956/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 152/18 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi A. R. na propozycję pracy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Skład

Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak przewodniczący

Uzasadnienie

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), [...] kwietnia 2017 r. złożył A. R. (dalej: "skarżąca") pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 r.

Skarżąca [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Następnie w piśmie z [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji.

Pismem z [...] czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. poinformował skarżącą, że przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Skarżąca pismem z [...] grudnia 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Na złożoną propozycję pracy w piśmie z [...] stycznia 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Jednocześnie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niej pisma nie zawierały żadnych pouczeń prawnych do środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 30 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 152/18 przywrócił skarżącej termin do wniesienia ww. skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że propozycja pracy skierowana do skarżącej stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż ma charakter indywidualny, władczy, rozstrzyga o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, tj. rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Wobec powyższego możliwe jest rozpoznanie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Odnosząc się do powyższego wniosku Sąd I instancji wskazał, że żadne z pism procesowych skierowanych przez organ do skarżącej nie zawierało pouczenia co do środków zaskarżenia. W ocenie Sądu okoliczności te przemawiają za uwzględnieniem wniosku skarżącej.

Sąd zwrócił także uwagę, że trudno przypisać skarżącej winę w niedochowaniu terminu do wniesieniu skargi do sądu, skoro przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przesądzającym jednak argumentem za przyjęciem braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi było to, że organ, nie uznając prawa skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego aktu, konsekwentnie nie pouczał jej o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie organ zarzucił Sądowi I Instancji naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych;
2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, przez uznanie, że propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw], a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego.

Natomiast w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a., przez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że badanie przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia skargi musi być poprzedzone badaniem przysługującej w danej sprawie kognicji sądu administracyjnego. Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu konieczne jest dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) lub art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne), uniemożliwia rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania z sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 462/18; z 31 lipca 2018 r., sygn. akt I OZ 702/18).

W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że propozycja skierowana do skarżącej określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym możliwe jest rozpoznanie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.

Wskazać należy, że w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;
2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;
3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;
4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;
5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawa KAS dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej.

Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, w zakresie w jakim organ zanegował stanowisko Sądu, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, trzeba mieć na uwadze następujące okoliczności:

1. przedmiotowa propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystną),
2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji,
3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,
4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem o którym mowa w art. 169 ust. 4 ustawy),
5. dopiero odmowa funkcjonariusza przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

W świetle powyższego uznać należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro podstawą do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi było błędne uznanie Sądu I instancji, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., uznać należy, iż brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku na obecnym etapie postępowania.

Końcowo wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do stanowiska organu zawartego w zażaleniu, iż zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie dokonywał rozważań w powyższym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.