Postanowienie NSA z 16 października 2018 r., I OZ 960/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Województwa Małopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1138/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz stwierdzenia następstwa prawnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji

Skład

Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak przewodniczący

Uzasadnienie

Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i Gmina Miejska [...] (dalej łącznie: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., nr [...]w przedmiocie zwrotu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]oznaczonej jako działka nr [...] oraz stwierdzenia następstwa prawnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] w zakresie ubezpieczeń społecznych.

W skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci sprzedaży przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nabytych, na mocy zaskarżanej decyzji, udziałów w prawie własności. Ponadto skarżący wskazali, że zwrot części nieruchomości na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spowoduje brak możliwości realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia wykonywanych dotychczas przez przychodnię zdrowia zlokalizowaną przy ul. [...], co mogłoby doprowadzić do nieodwracalnych negatywnych skutków społecznych.

Uczestnik postępowania Zarząd Województwa Małopolskiego w piśmie z [...] maja 2018 r. przychylił się do wniosku skarżących.

W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. uczestnik postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] wniósł o oddalenie ww. wniosku skarżących wskazując, iż skarżący oraz ZUS po wszczęciu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego podjęli negocjacje w sprawie uregulowania sytuacji prawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Ponadto ww. uczestnik wskazał, że w wyniku negocjacji zawarto porozumienie z Gminą Miejską [...] i Województwem Małopolskim w sprawie zbycia przez ZUS, na rzecz ww. podmiotów, części nieruchomości zwróconej zaskarżoną decyzją, które oczekuje na zatwierdzenie przez Centralę ZUS. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że zmianie uległy okoliczności sprawy oraz stanowisko skarżącego, który aktualnie z uczestnikami postępowania dąży do zawarcia porozumienia regulującego sytuację prawną ww. nieruchomości, co uzasadnia nieuwzględnienie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 17 lipca 2018 r., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 115 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm., dalej: "ustawa") wynika, że ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1 tego przepisu, oraz orzekająca o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości, stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Dlatego też uznać należy, że ww. decyzja niewątpliwie wywołuje określone konsekwencje prawne mogące wywołać skutki o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), dochodzi bowiem do przejścia prawa własności. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć trzeba, iż sytuacja taka nie oznacza w żadnym razie, iż istnieje niebezpieczeństwo zbycia przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, iż obecnie to Skarb Państwa wskazany jest w księdze wieczystej, jako właściciel nieruchomości. Ponadto powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 566/15 podał, że można również przyjąć, że po stronie uczestnika postępowania także powstaje niebezpieczeństwo pozbawienia go możliwości dochodzenia swoich praw, w sytuacji gdyby to skarżący – w tym wypadku Skarb Państwa – korzystając z rękojmi wiary ksiąg wieczystych – zbyłby prawo własności nieruchomości. Jednocześnie z pism dołączonych do stanowiska Zakładu zwartego w piśmie z 21 maja 2018 r. wynika, że obecnie toczą się negocjacje między skarżącym (Gminą Miejską Kraków) i uczestnikiem postępowania (Województwem Małopolskim) a Zakładem w sprawie zawarcia porozumienia o sprzedaży części spornej nieruchomości przez Zakład ww. podmiotom. Nadto obawy skarżących w zakresie realizacji świadczeń zdrowotnych należało uznać za bezzasadne, w sytuacji gdy ich skutki nie odnoszą się bezpośrednio do skarżących.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazali w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak więc brak było podstaw do udzielenia im ochrony tymczasowej.

Uczestnik postępowania – Województwo Małopolskie, w zażaleniu z [...] sierpnia 2018 r., wniósł o zmianę ww. postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie ww. postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem uczestnika postępowania w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Stwierdził, że zaskarżenie ostatecznej decyzji administracyjnej skargą do sądu administracyjnego nie wyklucza dopuszczalności dokonania wpisu w księdze wieczystej na podstawie zaskarżonej decyzji (SN z 23 lutego 2005 r., III CK 537/2004). Tak więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie może ujawnić się w księdze wieczystej i dokonać zbycia udziału w nieruchomości. W konsekwencji spowoduje to brak możliwości realizacji zadań z zakresu ochrony zdrowia wykonywanych w tej nieruchomości.

Ponadto wskazał, że okoliczność, iż skarżący i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie prowadzą negocjacje nie może stanowić podstawy do uznania, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Zwrócił uwagę, że podjęcie rozmów nie oznacza, że dojdzie pomiędzy stronami do zawarcia porozumienia. Nie można również wykluczyć sytuacji, że strona negocjująca nawet w trakcie negocjacji podejmie działania sprzeczne z kierunkiem negocjacji, czyli w tym przypadku, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokona wpisu i rozporządzi udziałem w nieruchomości. Sąd pominął okoliczność, że od dnia wniesienia skargi i wniosku o wstrzymanie, czyli od lutego 2017 r. do rozpoznania wniosku przez Sąd, czyli przez prawie 1,5 roku nie doszło do zawarcia tego porozumienia. Uczestnik postępowania podniósł, że do chwili obecnej nie zostało zwarte przedmiotowe porozumienie.

W odpowiedzi na zażalenie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że nieobligatoryjność wystąpienia skutków trudnych do odwrócenia (ich potencjalność) nie może być przesłanką przesądzającą o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Zaznaczyć również należy, że dla wskazania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków konieczne jest podanie okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki.

W niniejszej sprawa zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 115 ustawy. Stosownie do ust. 1 art. 155 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany "Zakładem") jest następcą prawnym działających do 1950 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczalni społecznych i funduszy ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczeń społecznych i jest uprawniony, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Natomiast wedle art. 115 ust. 3 i 4 ustawy ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca, że Zakład jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, w rozumieniu ust. 1 tego przepisu, oraz orzekająca o zwrocie na rzecz Zakładu nieruchomości, stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja stanowi bowiem podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Podnieść należy, że potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (por. postanowienie NSA z 17 czerwca 2014 r., I OZ 455/14). W wyroku z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. NSA zaznaczył, że szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Wykonanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że niniejsza decyzja pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości.

Mając zatem na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 188 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie bowiem z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie.