Postanowienie NSA z 6 listopada 2014 r., I OZ 968/14

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 46/14 w przedmiocie wymierzenia P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w L. grzywny

Sprawa

w sprawie z wniosku H. O. o wymierzenie P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w L. grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący

Uzasadnienie

W dniu 16 marca 2014 r. H. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie - w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz.U. z 2012 r., poz 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a." - grzywny P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w L. za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia [...]kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r. wymierzył ww. spółce grzywnę w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że termin do przekazania ww. skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał najpóźniej w dniu 8 maja 2014 r. Tymczasem obowiązek ten został przez P. S.A. wykonany dopiero w dniu 4 lipca 2014 r. Wskazana spółka naruszyła zatem ustawowy termin przewidziany do dokonania tej czynności.

Podkreślono przy tym, że okoliczność przekazania przez spółkę skargi przed rozpoznaniem wniosku o ukaranie jej grzywną, nie skutkowało bezprzedmiotowością samego postępowania. W sytuacji zatem, gdy P. S.A. o niemal 2 miesiące przekroczyła termin do przekazania Sądowi skargi H. O., zaistniały podstawy do ukarania jej grzywną.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny, Sąd Wojewódzki wskazywał, że przy jej ustaleniu wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia spółki dotyczące kwestii zmiany przez nią pełnomocnika, wskazujące na niezależne od niej przyczyny powstałej zwłoki. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości [...] zł była w tym wypadku adekwatna do stwierdzonego naruszenia, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia jej prewencyjnego celu.

W zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi, bądź jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny Spółce P. S.A. w L. w sytuacji, gdy skarga została już przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a do naruszenia terminu przekazania skargi doszło z przyczyn technicznych, nie zaś w wyniku celowego działania mającego na celu przedłużenie postępowania w sprawie, opieszałości organu, czy też braku poszanowania norm prawnych przez organ.

W uzasadnieniu zażalenia podnoszono, że wymierzenie grzywny w trybie powołanego przepisu nie ma charakteru obligatoryjnego. Za oddaleniem wniosku w tym przedmiocie mogą bowiem przemawiać szczególne okoliczności, które wystąpiły w niniejszej sprawie.

Zdaniem wnoszącego zażalenie, niedopełnienie obowiązku przesłania do sądu skargi w przepisanym do dokonania tej czynności terminie, było tym przypadku usprawiedliwione przyczynami technicznych związanymi ze zmianą pełnomocnika skarżącej Spółki, która to zmiana miała miejsce w okresie, w którym została do niej skierowana przedmiotowa skarga. Owa zmiana – zdaniem skarżącej - w spółce tak rozbudowanej wiązała się z koniecznością przekazania bardzo dużej ilości dokumentów, w tym akt spraw sądowych, zarówno pomiędzy spółką a nowym pełnomocnikiem, jak również pomiędzy pełnomocnikami (nowym i dotychczasowym). W wyniku powyższego doszło do przekroczenia ustawowego terminu na przekazanie skargi.

Wskazano również, że wprawdzie konsekwencją powyższego było uchybienie terminowi w niniejszej sprawie, jednakże skarga została przekazana do Sądu niezwłocznie po otrzymaniu wezwania do nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Przekroczenie terminu nie było skutkiem opieszałości organu, czy też celowego jego działania i miało ono charakter jednorazowy. Do kolejnych zaś tego rodzaju naruszeń nie dojdzie, stąd brak jest potrzeby stosowania ww. sankcji.

Podkreślono, że ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy, co przemawiałoby za zastosowaniem kary grzywny nawet w sytuacji, gdy inne okoliczności uzasadniałyby oddalenie wniosku. Z całokształtu okoliczności wynika jednak, że nie ma ryzyka zaistnienia w przyszłości takiej sytuacji. Samo zaś postępowanie tym w przedmiocie oraz konieczność procedowania w jego toku pełni funkcję prewencyjną i stanowi wystarczający środek dyscyplinujący dla uniknięcia ewentualnych naruszeń w przyszłości. Zaznaczono również, że wskazana norma nie ma charakteru represyjnego.

W odpowiedzi na zażalenie H. O. wnosił o jego oddalenie, jako nieuzasadnionego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w ww. przepisach, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia spółce P. S.A. w L. grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Nawet zatem przesłanie do sądu skargi wraz z odpowiedzią na nią i akt sprawy nie wyłącza automatycznie możliwości jej wymierzenia.

Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji, a czego skarżący nie kwestionuje, organ przekazał Sądowi ww. skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu, wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym, że w wyjątkowych sytuacjach Sąd Wojewódzki może oddalić wniosek w tym przedmiocie. Taki jednak przypadek w niniejszej sprawie nie wystąpił. Nie można bowiem było skutecznie usprawiedliwiać powyższego zaniedbania zmianą pełnomocnika, w sytuacji gdy rolą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby strona nie ponosiła negatywnych skutków procesowych z tego tytułu.

Odnosząc się do wysokości orzeczonej grzywny należy wskazać, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w tym przedmiocie swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Sąd Wojewódzki, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi, przyczyny niedopełnienia obowiązku, jak również fakt, że miało ono charakter incydentalny. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej, zbliżonej do dolnej granicy, wysokości, wyjaśniając powody swego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.