Postanowienie NSA z 8 stycznia 2008 r., I OZ 985/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 936/07 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Barbara Adamiak

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2007 r. odmówił T. Z. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona powinna określić we wniosku o wstrzymanie, jaka szkoda lub skutek mogą być konsekwencją wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać grożące mu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podał jedynie, iż wykonanie decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych, trwałych i niemożliwych do odwrócenia strat. Sąd uznał, że uzasadnienie to nie daje podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. Z., wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił, iż Sąd I instancji nie uwzględnił argumentów zawartych w jego "odwołaniu" od decyzji Ministra Budownictwa. Podniósł, że jej wykonanie spowoduje trwałe zablokowanie dostępu do nieruchomości skarżącego (nr [...]), sąsiadującej z działką, której dotyczy decyzja (nr [...]). Tym samym zostanie on pozbawiony możliwości prowadzenia działalności rolnej i uzyskiwania dochodów. Wskazał, że nie posiada innej drogi dostępu do swojej nieruchomości, jak tylko poprzez działkę objętą zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi na zażalenie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. wskazała, że do zrealizowania inwestycji budowy obwodnicy R. konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, stanowiącego warunek ubiegania się o środki finansowe na ten cel. Realizacja powyższej inwestycji pozwoli na uzyskanie odcinka drogi krajowej nr 4 K.-Ł. o parametrach dostosowanych do wymogów Unii Europejskiej, która pełnić będzie funkcję drogi alternatywnej dla autostrady A-4. Odnosząc się do argumentów skarżącego organ wskazał, że mieszka on w K. i nie prowadzi żadnej działalności rolnej. Ponadto, do działki pozostającej poza pasem drogowym zostanie wykonana droga dojazdowa.

Odnosząc się do odpowiedzi na zażalenie T. Z. wniósł o jej "odrzucenie, jako pisma merytorycznie nie dotyczącego sprawy". Podkreślił, że w operacie szacunkowym dotyczącym jego działki rzeczoznawca stwierdził, że ze względu na ukształtowanie terenu dojazd do działki możliwy jest przez sąsiednią działkę, tj. działkę nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), stanowiący w ust. 2, że decyzji, o której mowa w ust. 1 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przyjmując takie rozwiązanie ustawodawca uznał, że jest ono konieczne dla usprawnienia procesu inwestycyjnego budowy dróg. Wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie powołanego art. 17 cyt. ustawy byłoby zatem działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał powyższe stanowisko, m.in. w postanowieniu NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OZ 707/07; postanowieniu NSA z dnia 10 września 2007 r., sygn. akt I OZ 659/07; postanowieniu NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 202/07 oraz postanowieniu NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OZ 798/07, niepubl.

Należy ponadto wskazać, że wstrzymanie wykonania decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 cyt. ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd ma zatem możliwość, ale nie obowiązek wydania takiego postanowienia. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie analizuje zatem wszelkich skutków jej wykonania, a jedynie rozważa, czy wykonanie decyzji przed zakończeniem postępowania sądowego może spowodować nieodwracalne pogorszenie sytuacji skarżącego po ewentualnym jej uchyleniu. Winien także wyważyć przeciwstawne interesy: indywidualny i społeczny. Obowiązek wykazania, że wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż T. Z. nie wykazał, iż w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji grozi mu, jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania skutków, które nie dadzą się odwrócić nawet w przypadku jej uchylenia. Do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wystarczy bowiem samo oświadczenie skarżącego, iż zostanie on pozbawiony dostępu do własnej nieruchomości. Skutek ten ma bowiem charakter odwracalny. Podobnie okoliczność pozbawienia skarżącego możliwości prowadzenia rolniczej działalności na działce nr [...] ustanie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji. T. Z. nie wskazał zaś, że działalność ta stanowi jego jedyne źródło dochodu. Nie odniósł się także do zawartego w odpowiedzi na zażalenie twierdzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R., która zakwestionowała fakt prowadzenia przez skarżącego jakiejkolwiek rolniczej działalności. Jednocześnie wspomnieć należy, że decyzja o natychmiastowym zajęciu nieruchomości nie wpływa na posiadane przez skarżącego prawa rzeczowe np. wpisane do księgi wieczystej prawo służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Skoro zatem skarżący posiada takie prawo, to w razie jego naruszenia powinien wystąpić na drogę powództwa cywilnego.

Na marginesie należy wyjaśnić, że w przypadku zderzenia interesu indywidualnego i interesu społecznego sąd administracyjny powinien w świetle konkretnych okoliczności faktycznych rozważyć, który z nich zasługuje na uwzględnienie w szerszym zakresie. W niniejszej sprawie wystąpiła sprzeczność interesu społecznego, którego należy upatrywać w budowie obwodnicy R., oraz interesu T. Z., który pragnie korzystać z dotychczasowego dostępu do swojej działki przez działkę nr [...]. Budowa obwodnicy stanowi część procesu inwestycyjnego budowy drogi publicznej. Proces ten może zostać poważnie zakłócony i opóźniony wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem T. Z. ma inne możliwości dostępu do swojej nieruchomości, przede wszystkim może postarać się o zapewnienie dojścia bezpośrednio z drogi sąsiadującej z jego działką. Ponadto, decyzja o natychmiastowym zajęciu nieruchomości wydawana jest przede wszystkim w celu umożliwienia organowi wystąpienia o pozwolenie na budowę. Do rozpoczęcia prac budowlanych na zajmowanej nieruchomości konieczne jest wydanie pozwolenia na budowę, które będzie podlegało odrębnemu zaskarżeniu. Istnieje zatem niewielkie prawdopodobieństwo, że prace na działce nr [...] uniemożliwią T. Z. dostęp do jego nieruchomości jeszcze przed zakończeniem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. nie narusza prawa, zaś zażalenie T. Z. podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy P.p.s.a.