Postanowienie NSA z 23 czerwca 2017 r., I OZ 985/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt: II SA/Bd 1583/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały

Sprawa

w sprawie ze skargi J.K. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [..] października 2016 r., nr [..] w przedmiocie utworzenia ośrodka wsparcia pn. Dzienny Dom "S.-W." w G. postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz przewodniczący

Uzasadnienie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [..] października 2016 r., nr [..] w sprawie utworzenia ośrodka wsparcia pn. Dzienny Dom "S.-W." w G. J.K. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, wniosku tego nie uzasadniając.

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt: II SA/Bd 1583/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, wyjaśniając, że wniosek nie zawierał okoliczności wskazujących na możliwość wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a dokonana ocena sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że z uwagi na termin wejścia w życie i podjęte działania zmierzające do utworzenia ośrodka brak już jest realnej możliwości zapobieżeniu nastąpienia tego zdarzenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.K., podnosząc, że przedstawił okoliczności, które wskazywały, w jaki sposób uchwała wywoła skutki trudne do odwrócenia. Skarżący stwierdził, że sprawa dotyczy likwidacji szkoły w celu utworzenia innej placówki, faktyczna likwidacja szkoły uniemożliwi jej ponowne otwarcie, procedury dotyczące ponownego otwarcia szkoły będą trwały latami, co będzie także związane z dużym nakładem sił i środków.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że bezsprzecznie zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a na skarżącym ciąży obowiązek udowodnienia, że w sprawie, w której domaga się wstrzymania wykonania danego aktu występują przesłanki wynikające z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że udzielenie w drodze wyjątku ochrony tymczasowej, jaką stanowi instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uzależnione jest od wystąpienia przesłanek przemawiających za koniecznością wstrzymania wykonania aktu. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie warunkuje możliwość wydania orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co powoduje związanie Sądu tymi granicami. Niemniej jednak użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt: FZ 86/04, postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 856/13). Ocena tych przesłanek jest więc pozostawiona każdorazowo Sądowi, który odnosząc się do argumentacji wniosku bierze pod uwagę nie tylko okoliczności wskazane we wniosku, ale także wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu, mając także na względzie interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania aktu winna więc przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności. Dlatego poprzestawanie tylko na treści wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z pominięciem obiektywnej analizy przesłanek dotyczących wstrzymania jego wykonania byłoby niedopuszczalnym naruszeniem obowiązku wojewódzkiego sądu administracyjnego do rzetelnego rozpoznania danej sprawy zgodnie z wymogami prawa (postanowienie NSA z dnia: 30 listopada 2010 r., II FZ 558/10, Lex 742616; 30 listopada 2010 r., II FZ 557/10, Lex 742615; 13 października 2010 r., I FZ 401/10, Lex 740846; pkt 2 rekomendacji Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony prawnej; P. Daniel: Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego z 2011 r., nr 2, s. 46-47; Postępowanie w sprawie ochrony tymczasowej przed polskim sądem administracyjnym w świetle standardów Rady Europy, ZNSA z 2010 r., nr 4, s. 36-48; Ochrona tymczasowa w przepisach ppsa w świetle prawa unijnego, ZNSA z 2011 r., nr 5, s. 26-30, 38-42).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową i niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Bezspornym jest, że skarżący wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnił; w konsekwencji nie wykazał, na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się także Sąd rozpatrujący wniosek. Stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Na etapie badania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie kontroluje legalności zaskarżonego aktu, nie rozpatruje zasadności skargi, a jedynie bada, czy przez dokonaniem kontroli sądowej działalności organu zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej, tj. niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Bez wątpienia zaskarżona uchwała o utworzeniu ośrodka wsparcia pn. Dzienny Dom "S.-W." w G. nie jest uchwałą, której wykonanie może spowodować powyższe skutki.

Abstrahując od podanych w zażaleniu okoliczności, które skarżący uznaje za przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że nie były one znane Sądowi I instancji. Przytoczenie okoliczności pozwalających Sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dopiero w zażaleniu, nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa, ponieważ zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie, ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym, w sposób niedopuszczalny – o jego niezbędne nieformalne elementy, wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt: I OZ 375/09; z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt: II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt: I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).

Zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego sprawa nie dotyczy likwidacji szkoły. Z akt sprawy wynika, że już uchwałą Rady Gminy B. z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [..] przeznaczono mienie gminne – budynki po byłej Szkole Podstawowej w G. na wyposażenie planowanego ośrodka wsparcia Dziennego Domu S.-W. Obecnie zaskarżona uchwała nie wywoła więc skutków w postaci znacznej szkody, ani trudnych do odwrócenia skutków, które skarżący wiąże, z dokonaną już, likwidacją szkoły.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.