Postanowienie NSA z 15 września 2016 r., I OZ 988/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rektora Uniwersytetu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SO/Sz 7/16 o wymierzeniu grzywny Rektorowi Uniwersytetu [...]

Sprawa

w sprawie z wniosku K. G. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie postanawia: oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SO/Sz 7/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na wniosek K. G. wymierzył Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Sz 564/15.

Ze stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że K. G. w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. (data nadania) złożył do WSA w Szczecinie wniosek o wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu [...] w wysokości co najmniej 30 000 zł za nieprzekazanie jego skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 564/15 w terminie 15 –dniowym wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej także jako: u.d.i.p.).

W odpowiedzi na wniosek Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jego odrzucenie i wyjaśnił, że przekazanie skargi z zachowaniem 30-dniowego terminu podyktowane było przekonaniem organu o braku możliwości zakwalifikowania sprawy jako dotyczącej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Rektor uznał, że w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 564/15 nie doszło do zarzucanej organowi bezczynności, co w konsekwencji czyni wniosek bezprzedmiotowym.

Wspomnianym postanowieniem WSA w Szczecinie działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wymierzył Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywnę w wysokości 100 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że K. G. wniósł do WSA w Szczecinie skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 564/15), a następnie wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny. Jednocześnie z akt wspomnianej sprawy wynika, że organ faktycznie naruszył przepisy prawa poprzez nieprzekazanie skargi Sądowi I instancji wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Skarga wpłynęła do organu w dniu 7 kwietnia 2015 r., a zatem przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej termin do przekazania skargi upłynął w dniu 21 kwietnia 2015 r. Tymczasem przesyłkę pocztową zawierającą skargę K. G. i odpowiedź na nią wraz z aktami administracyjnymi przekazano dopiero w dniu 7 maja 2015 r. Przekroczenie terminu wyniosło zatem 15 dni. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Uzasadniając wysokość wymierzonej grzywny Sąd I instancji wskazał, że wziął pod uwagę to, że sprawa dotyczy postępowania w trybie dostępu do informacji publicznej, przewidującym bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Jednocześnie WSA w Szczecinie uwzględnił wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny z których wynikało, że zaniechanie przekazania skargi nie miało znamion celowego, umyślnego naruszenia przepisów. Sąd uwzględnił również okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ obowiązek wypełnił, a uchybienie terminu nie było znaczne.

Od opisanego postanowienia zażalenie złożył Rektor Uniwersytetu [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa poprzez:

1. zastosowanie w niniejszej sprawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Rektor zachował 30-dniowy termin wyznaczony przez art. 54 § 2 p.p.s.a na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy do sądu administracyjnego,
2. zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności art. 21 pkt 1,
3. niezastosowanie art. 54 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym nieuwzględnienie, że Rektor przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że skarga K. G. została przekazana w terminie 30-dniowym określonym w p.p.s.a. WSA w Szczecinie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 654/15) odrzucił skargę. Po uchyleniu tego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, WSA w Szczecinie wyrokiem wydanym pod sygnaturą II SA/Sz 428/16 oddalił skargę. Wyrokiem tym, zdaniem wnoszącego zażalenie, Sąd I instancji potwierdził, że skarżący nie był stroną postępowania zainicjowanego przez inny podmiot – wnioskodawcę. Jeżeli zatem nie miał interesu prawnego w sprawie, to jedynie w stosunku do wnioskodawcy (M. W.) zastosowanie znajdować mógł art. 21 ust.1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na zażalenie K. G. wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, WSA w Szczecinie w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Sz 428/16 nie stwierdził, iż skarżący nie jest stroną w rozpoznawanej sprawie i nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do opisanego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi,. Zaznaczyć należy, że przepis ten stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a.

Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.

Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207).

Środek prawny określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi zabezpieczenie prawa strony do rozpoznania przez sąd administracyjny jej sprawy bez zbędnej zwłoki, do czego konieczne jest przekazanie sądowi przez organ skargi oraz kompletnych akt administracyjnych. Jednocześnie, co należy podkreślić, grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale również represyjny oraz prewencyjny. Oznacza to, że możliwość jej wymierzenia istnieje również wówczas, gdy skarga została przekazana sądowi już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, a nawet po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. W tym wymiarze mieści się represyjność i prewencyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący wniósł skargę do WSA w Szczecinie za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu [...], który wydał decyzję z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie zatem do art. 54 § 2 p.p.s.a. podmiot ten miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, przy czym zobligowany był on do zachowania terminu, o jakim mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Nie podlega dyskusji fakt, iż w ustawowym terminie organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Tym samym za słuszne przyjąć trzeba stanowisko Sądu I instancji, że wymierzenie organowi grzywny było zgodne z prawem.

Sąd I instancji nakładając na organ grzywnę w wysokości 100 zł wziął pod uwagę okoliczności sprawy i przyczyny pozostawania przez organ w zwłoce. Wskazać należy, że ustalenie kwoty grzywny następuje w ramach powierzonej sądowi dyskrecjonalnej władzy. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. maksymalny wymiar grzywny wynosi równowartość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. Zatem grzywna w wysokości 100 zł nie jest bardzo dolegliwa, jest natomiast adekwatna do okoliczności, które spowodowały opóźnienie w przekazaniu sądowi skargi, jak też długości tego opóźnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów przedstawionych przez stronę wnoszącą zażalenie należy stwierdzić, że subiektywne przekonanie organu, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, o braku legitymacji skargowej wnoszącego ten środek prawny, nie ma żadnego wpływu na obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy sądowi administracyjnemu, który jest właściwy do oceny, czy skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie WSA w Szczecinie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 654/15) odrzucił skargę K. G. uznając, że nie ma on interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu [...]. Orzeczenie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA w Szczecinie rozpoznając sprawę ponownie, merytorycznie zbadał skargę i wbrew twierdzeniom strony wnoszącej zażalenie, w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r. nie stwierdził, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Z uwagi na powyższe nie znajduje również usprawiedliwienia argument organu, że w sprawie nie miał zastosowania termin określony w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga K. G. dotyczyła decyzji wydanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem przepisy tej ustawy, w tym przepis o obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni miały tutaj zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny dochodząc do przekonania o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno co do zasady, jak i wysokości grzywny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.