Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z dnia 17 lutego 1995r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. l dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 276) stwierdziło nieważność decyzji b. Zarządu Dzielnicy Gminy [...] Nr [...] z dnia 11 marca 1994r., orzekającej o daniu J. S. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow.941 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na ustalenie znajdujące oparcie w materiałach akt administracyjnych, a mianowicie:
W dniu 6 września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny reprezentując prawa nieobecnych właścicieli małż. K. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz właścicieli.
Orzeczeniem administracyjnym z 25 września 1953r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej dla m. st. Warszawy odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu z uwagi na niezłożenie odpowiedniego wniosku w terminie wskazanym przez dekret.
Na wniosek J. S., będącej spadkobierczynią małż. K. co potwierdziło postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 4.12.1991r. sygn. akt II Ns 2007/91 Minister Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z 6 maja 1992 r. stwierdził nieważność orzeczenia PRN m. st. Warszawy z 25 września 1953 r. uznając, iż przy jego wydaniu rażąco naruszono prawo wobec nieuwzględnienia wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości na rzecz właścicieli. Zdaniem organu Okręgowy Urząd Likwidacyjny- w myśl art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, p o z.
- uprawniony był do podejmowania czynności prawnych w imieniu nieobecnych właścicieli.
Następnie wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożyła 17.06.1992 r. J. S., który to wniosek został rozpatrzony łącznie z wnioskiem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z 6 września 1948 r. Decyzją z 9 grudnia 1992 r. Burmistrz Dzielnicy [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu uzasadniając odmowę tym, że J. S. nie była posiadaczem przedmiotowego gruntu w dacie złożenia wniosku przez Urząd Likwidacyjny.
Na skutek odwołania decyzja ta została uchylona przez Prezydenta m.st. Warszawy, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Zdaniem Prezydenta, następca prawny dawnych właścicieli nie zgłosiła wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu w żadnym z terminów przewidzianych przepisami prawa tj. dekretu z 1945 r., uchwałą Nr 11 z 1965 r. oraz ustawą z 29 kwietnia 1985 r.
Decyzją z dnia 6 czerwca 1992 r. Nr [...] Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. własności nieruchomości położonej przy ul. [...].
W związku z powyższym Prezydent m. st. Warszawy w dniu 15 grudnia 1993r. postanowieniem nr 191/93 na podstawie art. 27a § 1 i 2 kpa wyznaczył Zarząd Dzielnicy Gminy [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Wykonując powyższe postanowienie Zarząd Dzielnicy Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia 11 marca 1994 r. orzekł o oddaniu J. S. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 941 m 2 położonego przy ul. [...] za symboliczną opłatę.
Jako podstawę decyzji Zarząd wskazał przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zdaniem Zarządu Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z 6 maja 1992 r. jednoznacznie rozstrzygnął kwestię uprawnienia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do podejmowania czynności w imieniu nieobecnych właścicieli nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. Skoro Urząd Likwidacyjny był uprawniony do podejmowania czynności prawnych w imieniu nieobecnych właścicieli należało rozpoznać wniosek złożony 6.09.1948 r. Zarząd podzielił pogląd pełnomocnika J. S., że była ona posiadaczem samoistnym gruntu w dacie złożenia wniosku, gdyż stała się nim w momencie otwarcia spadku tj. w dacie śmierci spadkobierców w październiku 1943 r.Decyzja ta stała się ostateczna wobec stwierdzenia postanowieniem z dnia 17.06.1994 r. niedopuszczalności odwołani a, złożonego przez Burmistrza Dzielnicy [...].
29 listopada 1994 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Prezydenta m. st. Warszawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 11.03.1994 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało - zdaniem wnioskodawcy - na niespełnieniu dyspozycji art. 7 ust. 1 dekretu z 26.10 1945 r, który wymagał złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej przez właścicieli gruntu, lub ich następców prawnych lub osoby prawa ich reprezentujące.
J. S. nie była też nigdy faktycznym posiadaczem gruntu. Prezydent kwestionuje także uprawnienia Urzędu Likwidacyjnego do złożenia w imieniu właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Wydając decyzję z 17.02.1995 r. stwierdzającą nieważność oddania (gruntu w użytkowanie wieczyste Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że według art. 7 ust. 1 dekretu z 26. 10.1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni jego następcy będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogli terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym.
Objęcie w posiadanie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] przez Gminę nastąpiło z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 10 tj. w dniu 19 kwietnia 1948 r., a więc termin do składania wniosków upłynął 19 października 1948 r.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że b. właściciele hipoteczni małż. K. zmarli w 1943 r., a zatem nie mogli złożyć stosownego wniosku w trybie powołanego przepisu.
Z wnioskiem takim wystąpił w dniu 6 września 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, powołując się na reprezentowanie praw nieobecnych właścicieli K. Wniosek ten był nieodpuszczalny, bowiem Urząd Likwidacyjny nie był upoważniony do jego wniesienia - co wynika z przepisów regulujących działanie urzędów 1ikwidacyjnych.
W myśl art.7 ust. 3 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz.87) do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należało zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez właściwe ze względu na rodzaj majątku władze, ale bez wskazania że mają one działać dla zabezpieczenia praw byłych posiadaczy oraz wykonywanie innych czynności określonych w przepisach tego dekretu lub rozporządzeń wydanych na jego podstawie.
Do takich czynności należało m. in. wyrażenie zgody na przywróceń posiadania (art. 19 ww. dekretu). W toku prowadzonego postępowania o przywrócenie posiadania urząd likwidacyjny mógł podejmować działania zmierzające do zachowania praw właściciela/posiadacza nieruchomości. W tym zakresie mógł składać wnioski w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 1992 r. w sprawie sygn. akt IV SA 352/92. Z materiału dowodowego zebranego sprawie nie wynika, aby spadkobierczyni b. właścicieli przedmiotowej nieruchomości Pani J. S. wystąpiła do Sądu Grodzkiego właściwego ze względu na miejsce położenia opuszczonego majątku z wnioskiem o przywrócenie posiadania.
Wobec tego wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 6 września 1948 r. nie można uznać za złożony w trybie art.7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Skoro w świetle powyższych rozważań decyzja Zarządu Dzielnicy Gminy [...] Nr 41/94 z dnia ll marca 1994 r. orzekająca o oddaniu Pani J. S. w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. 941 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] za symboliczną opłatą, wydana została z rażącym naruszeniem powołanych w jej podstawie przepisów prawa - jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę na powyższą decyzję złożyła J. S. działająca za pośrednictwem swego pełnomocnika i zarzuciła decyzji niezgodność z prawem wnosząc o jej uchylenie |przy formułowaniu wniosku o odwołania decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuca brak wskazania jaki przepis został naruszony oraz niewykazanie, że naruszenie to miało charakter rażącego, przy czym przytacza bogate orzecznictwo NSA dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa. trudno byłoby obronić pogląd, że zwrot nieruchomości J. S. spowodował skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie do przyjęcia jest pogląd o bezskuteczności wniosku Urzędu Likwidacyjnego skoro wywołał on nieodwracalne skutki prawne w postaci decyzji, wydanej 25.09.1953 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom dzierżawy wieczystej. Decyzja ta była ostateczna i zamykała drogę właścicielom do dochodzenia swoich praw na podstawie późniejszych przepisów wydanych w 1965 r. i 1985 r. Prawo Urzędu Likwidacyjnego do składania wniosku potwierdziła praktyka składania takich wniosków, zachowująca pozory praworządności. Wydanie decyzji w 1953 r. w tej sprawie uniemożliwiało złożenie wniosku w terminie późniejszym.
W tej sytuacji decyzja z dnia 11 marca 1994 r. nie jest dotknięta naruszeniem prawa, gdyż wniosek Urzędu Likwidacyjnego potraktowano jako pochodzący od osoby upoważnionej, co skutkowało wydaniem decyzji z 1953 r. Natomiast naruszenie prawa stanowi wydanie decyzji przez Kolegium, które nie uwzględniło faktu, że decyzja stała się ostateczna i nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowy grunt od ponad 50 lat jest niezagospodarowany i stanowi dziki śmietnik i parking. Decyzja Kolegium uniemożliwia następcy prawnemu właścicieli uporządkowanie nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując ocenę legalności wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając nadto, że skoro treść decyzji b. Zarządu Dzielnicy Gminy [...] nr 41/40 z 11 marca 1994r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego na jej podstawie przepisu, to jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdzając nieważność decyzji z dnia 11 marca 1994 r. dokonało prawidłowej wykładni przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w przedmiocie legitymacji osób uprawnionych do składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i skutków prawnych złożenia takiego wniosku.
Należy zważyć, że w myśl art. 1 powołanego dekretu z dniem jego wejścia w życie wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni jego następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Zatem tylko osoby wymienione w tym przepisie mogły skutecznie złożyć wniosek w ciągu 6 miesięcy od 19 kwietnia 1948 r. tj. od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr 10 o objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Termin do złożenia wniosku upłynął 19 października 1948 r. Wobec śmierci właścicieli w październiku 1943 r. wniosek mogli złożyć tylko ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu lub osoby reprezentujące prawa właściciela.
J. S., legitymująca się postanowieniem Sądu z 4 grudnia 1991 r. (sygn. II NS 2007/91), stwierdzającym nabycie spadku w wyżej wymienionej dacie, nie była obecna w kraju. Mimo, że nabyła spadek z chwilą jego otwarcia nie odpowiadała warunkom przewidzianym w dekrecie z 26.10.1945 r. bowiem nie była posiadaczem gruntu. Nabycie praw w drodze spadkobrania nie jest równoznaczne z posiadaniem, które polega na faktycznym władaniu gruntu. Powojenny normodawca uprawnienia do złożenia wniosku o nabycie prawa własności czasowej nie wiązał ze skutkami, jakie w sferze prawa cywilnego wywołuje otwarcie spadku, lecz ze stanem faktycznym istniejącym w określonej dacie. Przyjęcie takiego rozwiązania wynikało ze szczególnej sytuacji, kiedy to większość właścicieli nieruchomości, wskutek zdarzeń wojennych i okupacji zginęła lub zmuszona była opuścić miasto.
Uregulowanie spraw własnościowych, chociaż obecnie z punktu widzenia właścicieli może wydać się krzywdzące służyło - jak stanowił art. 1 dekretu - racjonalnemu przeprowadzeniu odbudowy stolicy i jej dalszej rozbudowy w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania. Wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 1, wymagającego od następcy prawnego stanu posiadania w ściśle oznaczonym terminie, nie można podciągnąć pod działanie tego przepisu stanów, w których następcy ci nie tylko nie byli posiadaczami, lecz ówczesnym organom nie był znany fakt ich istnienia i roszczeń do nieruchomości. Prawidłowo organ dokonujący weryfikacji decyzji w trybie art. 156 i nast. kpa ocenił legitymację Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Wniosek Urzędu, złożony 6 września 1948 r., nie mógł wywrzeć skutku w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego, czemu także dał wyraz organ administracji wydając, wadliwe wprawdzie proceduralnie, lecz odmowne orzeczenie. Wobec śmierci właścicieli, nieobecności następcy prawnego oraz braku umocowania dla Urzędu Likwidacyjnego podstawą do działania Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego mógł być tylko przepis prawny zawierający takie upoważnienie. Dekret z dnia 26 października 1945 r. przepisu takiego nie zawierał. Urzędy Likwidacyjne, działające na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (D z. U. Nr 13, poz.
- uprawnione były do zabezpieczenia majątków opuszczonych do czasu ich objęcia w zarząd ale bez wskazania, że mają one zabezpieczać prawa byłych posiadaczy, a z mocy art. 7 ust. 4 do sprawowania innych czynności zleconych im przepisami m. in. dekretu lub aktami wykonawczymi do niego. Do takich czynności przewidzianych tym dekretem należało wyrażanie zgody na przywrócenie posiadania (art. 19 dekretu) i w toku takiego postępowania Urząd Likwidacyjny mógł podejmować działanie zmierzające do zachowania praw właściciela, w tym składać wnioski wymienione w art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. Pogląd powyższy wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 1992 r. sygn. akt IV SA 52/92 podziela również NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Skoro spadkobierczyni dawnych właścicieli nie wystąpiła o przywrócenia posiadania to przyjąć należy, że Urząd Likwidacyjny nie był uprawniony do działania w celu zachowania praw właściciela lub posiadacza nieruchomości. Z istoty regulacji prawnej, o której mowa w art. 1 dekretu wynika, że termin 6 miesięcy nie podlegał przedłużeniu ani przywróceniu.
Ustanowienie w tej sytuacji prawa użytkowania wieczystego na rzecz J. S. rażąco naruszało prawo materialne art. 7 ust. 1 dekretu z 26.10. 1945 r. co uprawniało Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy z dnia 11 marca 1994 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uprzednie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 6 września 1952 r. przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr 1066/92 z dnia 6 maja 1992 r. nie stoi na przeszkodzie, aby organy oceniające w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa legalność decyzji z dnia 11 marca 1994 r. wyraziły odmienną ocenę prawną co do legitymacji osób uprawnionych do składania wniosku.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że decyzja Zarządu Dzielnicy z dnia 11 marca 1994 r. została wydana przez organ niewłaściwy miejscowo. Przedmiotowo sprawę rozstrzygał Zarząd Dzielnicy Gminy [...] - wyznaczony przez Prezydenta m. st. Warszawy postanowieniem Nr 191/93 z 15 grudnia 1993 r. na podstawie art. 27 a § 1 i 2 kpa.
Wyłączenie Zarządu Gminy [...] od załatwienia tej sprawy nie było zasadne.
W myśl przepisu art. 27 § 1 kpa organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwiania sprawy, której stroną jest gmina.
Trybunał konstytucyjny w uchwale z dnia 23.06.1993 r. sygn. akt W 3/92 ustalił, iż na podstawie powyższego przepisu organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwiania sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej jeżeli przedmiotem sprawy jest stosunek cywilnoprawny, którego gmina jest stroną. W uzasadnieniu uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy organ gminy powinien zostać wyłączony ze sprawy ma stwierdzenie czy gmina występuje w danej sprawie również jako strona stosunku cywilnoprawnego.
Przedmiotem niniejszej sprawy, błędnie określanym przez organy, jako zwrot nieruchomości, nie jest odzyskanie własności gdyż ta z mocy prawa przeszła na Państwo, a następnie w dniu 27 maja 1990 r. na gminę w drodze komunalizacji ex lege, lecz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Ustanowienie tego prawa w myśl art. 7 ust. 2 powołanego dekretu miało charakter publicznoprawny i następowało w drodze decyzji. Organy gminy nie podlegają więc wyłączeniu na podstawie art. 27 a § 1 kpa ze sprawy, której przedmiotem jest stosunek publicznoprawny mający swą materialnoprawną podstawę w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) zawierającym uprawnienie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela, jego następcy prawnego będącego w posiadaniu gruntu, lub osób reprezentujących prawa właściciela.
Na marginesie po wyższych rozważań należy zauważyć, iż również pod rządami ustawy z dnia 28 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127) przyjmuje się uprawnienia organów gminy do dysponowania gruntami położonymi na ich obszarze, w tym również w drodze decyzji. Ma to miejsce m. in. w sytuacjach przewidzianych w przepisie art. 23 ust. 3, 4, art. 35 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym organy gminy orzekające w tych sprawach uwzględniają właściwość wynikającą z art. 21 § 1 pkt 1 kpa. Uprawnienia te uzależnione są tylko od tego, czy grunt stanowi własność gminy; to uzasadnia bowiem właściwość jej organów. W przypadku własności Skarbu Państwa - właściwym jest organ administracji rządowej. Przedstawione rozwiązania szczegółowe korespondują z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 29.04.1985 r. stanowiącym, iż gospodarka gruntami stanowiącymi w własność Skarbu Państwa należy do właściwości Wojewody i rejonowych organów administracji rządowej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów gmin. W takiej sytuacji wyłączenie organów gminy miejsca położenia nieruchomości i przekazanie sprawy do innej gminy stanowiłoby poważne zakłócenie w wykonywaniu przez gminę zadań o charakterze władczym i publicznoprawnym, gdyż uprawnienia władcze w odniesieniu do powierzonego majątku (mienia) wykonywałyby inne gminy.
Zastrzeżenia te odnoszą się tylko do sytuacji gdy gmina rozstrzyga sprawę o charakterze publicznoprawnym, nie zaś występuje w sprawie również jako strona stosunku cywilno prawnego.
Z powyższych względów Sąd uznał, że wyłączenie Zarządu Gminy [...] nie znajdowało uzasadnienia w art. 27 a § 1 kpa a ponieważ orzekał w tej sprawie Zarząd Gminy [...] - decyzja z dnia 11 marca 1994 r. została wydana przez organ niewłaściwy miejscowo. Chociaż organ pominął tę okoliczność to wada ta uzasadniała stwierdzenie nieważności decyzji również w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Z tych przeto względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę strony na podstawie art. 207 § 5 kpa.