Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 514/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 stycznia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko Skarżącemu na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] wystawionych przez wierzyciela - Wójta Gminy S. w dniu 4 lipca 2006 r. Przedmiotowe tytuły wykonawcze obejmowały należność z tytułu podatku od środków transportowych i zostały doręczone Skarżącemu w dniu 31 lipca 2006 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2006 r. Skarżący złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, podnosząc nieistnienie obowiązku objętego tytułami wykonawczymi - art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a." Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. pismem z dnia 18 sierpnia 2006 r. zwrócił się w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. do Wójta Gminy w celu uzyskania stanowiska wierzyciela.
Wójt Gminy S., jako wierzyciel, postanowieniem z dnia 5 września 2006 r. uznał zarzuty Skarżącego za nieuzasadnione. Postanowienie to wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia zażalenia doręczono Stronie w dniu 15 września 2006 r. Pismem z dnia 21 września 2006 r. Skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w sprawie rozpatrzenia tytułów wykonawczych. W dniu 22 listopada 2006 r. wezwano Skarżącego do sprecyzowania czy pismo z dnia 21 września 2006 r. jest zażaleniem na tytuły wykonawcze i na sposób prowadzenia egzekucji, czy też jest to zażalenie na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 5 września 2006 r. w sprawie stanowiska wierzyciela do wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2007 r. poinformował, że pismo z dnia 21 września 2007 r. dotyczy rozpatrzenia tytułów wykonawczych nr [...] i [...]. Skarżący domagał się wycofania powyższych tytułów wykonawczych z Urzędu Skarbowego z powodu zapłacenia podatku w nich wskazanego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., postanowieniem z dnia 31 stycznia 2007 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na tytuły wykonawcze. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia o ile ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Żaden przepis powyższych aktów prawnych nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na wystawiony tytuł wykonawczy.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ocena charakteru pisma Skarżącego z dnia 21 września 2006 r. Pismo to co prawda zostało wniesione w terminie do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 r. w sprawie stanowiska wierzyciela do wniesionych zarzutów, jednakże w jego treści Skarżący nie odwoływał się do tego postanowienia ani nie wskazał że jest to zażalenie. Zdaniem Sądu I instancji, skoro Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2006 r. sprecyzował, że domaga się wycofania tytułów wykonawczych, organ zobowiązany był postępować zgodnie z jego wolą. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia o ile ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Z treści pisma skarżącego z dnia 7 grudnia 2006 r. wynikało, że Skarżący domaga się wycofania tytułów wykonawczych z dnia 4 lipca 2006 r. nr [...] i [...] wystawionych przez Wójta Gminy S. Zauważyć należy, że żaden z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na wystawiony tytuł wykonawczy.
Wystawienie tytułu wykonawczego jest czynnością wierzyciela o charakterze materialno-technicznym a nie postanowieniem organu egzekucyjnego, tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia. Ponadto, jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2008 r., postępowanie egzekucyjne nie przewiduje instytucji wycofania tytułów wykonawczych. Środkiem obrony dłużnika są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazane w art. 33 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie zgłoszony przez Skarżącego zarzut zapłaty podatku został uznany za niezasadny postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 10 maja 2007 r. nr [...]. Postanowienie to zostało doręczone Stronie w dniu 11 maja 2007 r. a pismem z dnia 15 maja 2007 r. Skarżący złożył na nie zażalenie, w którym w dalszym ciągu podnosił nieistnienie obowiązku i prosił o wycofanie tytułów wykonawczych. Dyrektor Izby Skarbowej w K. po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w dniu 4 czerwca 2007 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt I SA/Kr 923/07) odrzucił skargę na skutek nieuiszczenia wpisu. Jak uznał Sąd I instancji, środkiem obrony dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie wniosek o wycofanie tytułów wykonawczych, a zatem pismo z taką prośbą należało ocenić jako niedopuszczalne.
Od powyższego orzeczenia spadkobiercy Skarżącego (B. D. zmarł w dniu 2 marca 2008 r.) wnieśli skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało właściwej oceny treści pisma Skarżącego z dnia 7 grudnia 2007 r. i stwierdziło postanowieniem z dnia 31 stycznia 2007 r. niedopuszczalność wniesionego w dniu 21 września 2006 r. pisma, przyjętego jako zażalenie na tytuły wykonawcze;
- 2) art. 34 § 3 w związku z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że z treści pisma z dnia 7 grudnia 2007 r. nie wynika zarzut wykonania przez niego zobowiązania objętego przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym w sytuacji, gdy nie uwzględniony został przez Wójta Gminy S. fakt uregulowania przez zobowiązanego rat należnego podatku od środków transportu, a zatem, że z treści pisma nie wynika, iż jest to zażalenie na stanowisko wierzyciela do wniesionych zarzutów z dnia 7 sierpnia 2006 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż interpretując stanowisko Skarżącego wynikające z pisma 7 grudnia 2007 r. Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że Strona, działając samodzielnie, bez pomocy profesjonalnych pełnomocników, poprzez samodzielnie sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie, popełniła błędy, które nie powinny rzutować na jej sytuację prawną w sposób negatywny i pozbawiać możliwości realizowania przysługujących jej uprawnień procesowych. Jak wskazano w skardze kasacyjnej, analizowane pismo Skarżącego z dnia 7 grudnia 2006 r. było w istocie zażaleniem na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia 5 września 2006 r. w sprawie stanowiska wierzyciela do wniesionych zarzutów. Świadczy o tym fakt, iż wniesione ono zostało w terminie do wniesienia takiego środka zaskarżenia od postanowienia Wójta Gminy S. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonując oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie rozważył okoliczności złożenia przez Stronę oświadczenia w pismach z dnia 21 września 2006 r. i 7 grudnia 2006 r., których treść winna być rozpatrywana łącznie.
Zareagował na ich treść zgodnie z własnym przekonaniem, że działa prawidłowo, a jego stanowisko w sprawie od początku nie uległo zmianie. Strona w takim przypadku nie może ponosić negatywnych skutków swojego niedoprecyzowania stanowiska, gdyż narusza to jej konstytucyjne prawo do sądu. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tej konkretnej sprawie to bowiem treść, w tym wynikający z niej zamiar i cel, a nie forma, czy przypisana treści nazwa, decydują o stanowisku Strony. Niejasne, niedoprecyzowane oświadczenia winny być interpretowane poprzez uwzględnienie zasady wynikającej z art. 7 K.p.a., tj. słusznego interesu obywatela. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonana przez organ administracyjny ocena pism Skarżącego z dnia 21 września 2006 r. i 7 grudnia 2006 r. nie powinna wpływać w sposób negatywny na pozycję procesową strony. Jest to sytuacja niedopuszczalna przy uwzględnieniu zasady praworządności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do powołanego w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje między innymi ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, w szczególności, gdy pojawią się wątpliwości co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu. Uwzględnianie słusznego interesu strony (o którym mowa w powołanym przepisie) nie oznacza jednak, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, iż organ administracji ma działać zamiast Skarżącego. Realizację zasady określonej w art. 7 K.p.a. stanowi między innymi konieczność pouczania strony działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika o przysługujących jej środkach odwoławczych, czy art. 64 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Mając na względzie powyższe obowiązki, Wójt Gminy pouczył Stronę o możliwości i sposobie wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Skarżącego do sprecyzowania treści pisma z dnia 21 września 2006 r. poprzez określenie, czy pismo to jest zażaleniem na tytuły wykonawcze, czy zażaleniem na postanowienie wójta gminy w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonym zarzutów. W odpowiedzi (z dnia 7 grudnia) Skarżący wskazał, iż jego pismo z dnia 21 września 2006 r. "dotyczy rozpatrzenia tytułów wykonawczych" i domaga się on "wycofania tytułów wykonawczych". Zgodzić należy się z dokonaną przez organ administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji oceną, iż zawarte w tym piśmie sformułowania wykluczają możliwość uznania pisma za zażalenie na postanowienie wierzyciela w spawie zgłoszonych zarzutów. O charakterze pisma (intencji Skarżącego) nie może przesądzać, jak zdaje się żądać autor skargi kasacyjnej, jedynie termin wniesienia analizowanego pisma.
Odnosząc się natomiast do argumentu skargi kasacyjnej, iż Strona popełniała błędy, ponieważ działała bez profesjonalnego pełnomocnika zauważyć należy, iż w rozpatrywanej sprawie ochronie Skarżącego przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa służyć miały: pouczenie Wójta Gminy w postanowieniu z dnia 5 września 2006 r. oraz wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2006 r. Nie można czynić zarzutu organom, że Skarżący z takiej formy "pomocy" (jedynej prawnie dopuszczalnej) nie skorzystał.
Odnosząc się natomiast do drugiego z zawartych w petitum skargi kasacyjnej zarzutu zauważyć należy, iż powołany w nim art. 34 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a.", nie koresponduje ani z uzasadnieniem tego zarzutu, ani z przedmiotem niniejszego postępowania. Powołany przepis stanowi bowiem, iż jeżeli wierzyciel nie wyraził stanowiska w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w § 4.
Zgodnie natomiast z powołanym w ramach tego samego zarzutu art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W ocenie autora skargi kasacyjnej z faktu, iż Skarżący podnosi fakt zapłaty ciążącego na nim zobowiązania podatkowego należy wnioskować iż jego pismo z dnia 21 września 2006 r. było zażaleniem na stanowisko wierzyciela w tym przedmiocie. Powołany przepis nie odnosi się w żadnej mierze do postanowienia wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, czy sposobów jego zaskarżenia. Argument zapłaty zobowiązania podatkowego był podnoszony przez Skarżącego od wszczęcia postępowania egzekucyjnego w tym zakresie (jako podstawa zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej) i – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie wystarcza do uznania, iż pismo Strony z dnia 21 września 2006 r. było zażaleniem na postanowienie wierzyciela.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, pisma Skarżącego (z dnia 21 września 2006 r. i 7 grudnia 2006 r.) nie odwoływały się do postanowienia Wójta Gminy z dnia 5 września 2006 r. ani nie wskazywały, że Strona wnosi zażalenie. Skoro Skarżący pismem z dnia 7 grudnia 2006 r. sprecyzował, że domaga się wycofania tytułów wykonawczych, organ zobowiązany był postępować zgodnie z jego wolą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał zatem, że Skarżący domagając się wycofania tytułów wykonawczych z dnia 4 lipca 2006 r., żąda czynności nieprzewidzianej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Mając na względzie powyższe rozważania, wobec bezskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.