Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1760/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca, Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie może ono być wykonane w całości.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. działając jako organ egzekucyjny odmówił rozpatrzenia zarzutów wniesionych przez Skarżącą dotyczących prowadzonego przeciwko niej postępowania egzekucyjnego z uwagi na uchybienie terminu do ich złożenia.
Podstawą faktyczną powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ egzekucyjny, że odpis tytułu egzekucyjnego i zawiadomienie o zajęciu wierzytelności doręczone zostały Skarżącej dnia 23 grudnia 2010 r. Pismo Skarżącej, uznane przez organ za zarzuty w stosunku do tytułu egzekucyjnego, zostało nadane dnia 7 stycznia 2011 r., czyli z uchybieniem 7-dniowego terminu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 27 §1 pkt 9 oraz art. 18 u.p.e.a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) oraz w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." poprzez nieuzasadnioną odmowę rozpatrzenia zarzutów jako rzekomo wniesionych z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że tytuł wykonawczy nie został jej prawidłowo doręczony, gdyż osoba, która miała go odebrać w imieniu Skarżącej, nie była do tego upoważniona. Osoba, która pokwitowała odbiór tytułu (K. G.) nie jest pracownikiem Skarżącej i nie miała upoważnienia do odbioru korespondencji. Złożyła swój podpis na potwierdzeniu odbioru naciskana przez pracownika urzędu informując go, że nie jest upoważniona do odbioru korespondencji.
Pomimo tego pracownik urzędu nalegał na odebranie korespondencji. Skarżąca wniosła o dopuszczenie na powyższą okoliczność dowodu z zeznań K. G. Skarżąca podkreśliła, że już w piśmie z dnia 7 stycznia 2011 r. wskazywała, że do dnia powzięcia informacji o zajęciu konta nie otrzymała odpisu tytułu egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 17 stycznia 2011 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że wysłane na adres wskazany przez Skarżąca (potwierdzony w odpisie KRS), zawiadomienie z dnia 22 grudnia 2010 r. o zajęciu rachunku bankowego wraz z odpisem tytułu wykonawczego pokwitowała własnoręcznie w dniu 23 grudnia 2010 r. osoba o nazwisku, które można odczytać jako G., potwierdzając jednocześnie odbiór pieczęcią firmy. Przyjąć tym samym należy, że osoba ta była pracownikiem upoważnionym do odbioru korespondencji w imieniu spółki.
Powołując się na przytoczone orzecznictwo, Dyrektor Izby Skarbowej nadmienił, że organ administracyjny nie ma obowiązku sprawdzania, czy osoba kwitująca odbiór pism, doręczanych zgodnie z art. 45 k.p.a., ma do tego formalne uprawnienia, obowiązkiem organów jednostki organizacyjnej jest prawidłowe zorganizowanie jej działania; nadto, pracownik dysponujący pieczęcią jednostki i potwierdzający odbiór korespondencji jest osobą upoważnioną do odbioru pism. W związku z powyższym doręczenie należało uznać za skuteczne.
Organ podniósł także, że od dnia 23 grudnia 2010 r. rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Ostatni dzień tego terminu przypadał na dzień 30 grudnia 2010 r., a zatem składając w dniu 10 stycznia 2011 r. w placówce pocztowej pismo zawierające zarzuty Skarżąca uczyniła to z uchybieniem ustawowego terminu.
W skardze na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych, Skarżąca zarzuciła naruszenie: (1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozpatrzenia sprawy i poprzestaniu na nieuzasadnionych domniemaniach, opartych na dowolnej ocenie niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; (2) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a wyrażające się w nierozpoznaniu wniosku dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadka K. G., która miała według organu odebrać w imieniu Skarżącej korespondencje kierowaną do Spółki na okoliczność istnienia upoważnienia na podstawie którego mogłaby to zrobić, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia opartego na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy; (3) art. 45 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na uznaniu potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego jako osoby prawnej przez osobę która nie miała do tego upoważnienia, za skuteczne doręczenie pism w postępowaniu egzekucyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1760/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie może być ono wykonane w całości.
Wskazując na konstytucyjną zasadę "prawa do sądu" Sąd pierwszej instancji podniósł, że aby doręczenie można było uznać za skuteczne, istnieć muszą niezbite dowody, że doręczyciel wykonał obowiązki, jakie w tym zakresie obciążają go z mocy prawa; wszelkie natomiast uchybienia w realizacji tych czynności stanowią przeszkodę dla przyjęcia, iż doręczenie zostało dokonane. Według Sądu, skutki doręczenia są zbyt daleko idące, aby w tym zakresie pozostawić jakikolwiek margines dowolności czy też niepewności.
Uznając, że regulacja wynikająca z art. 45 k.p.a. zezwala na dokonanie doręczenia wyłącznie osobie mającej upoważnienie do odbioru korespondencji adresowanej do danej jednostki organizacyjnej Sąd wskazał, że wykluczona jest możliwość dokonania doręczenia do rąk osoby trzeciej. Tym samym, konieczne jest zbadanie, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona.
Sąd stwierdził, że wobec okoliczności przytoczonych przez Skarżącą w zażaleniu, szczególnie wobec wskazania, że osoba, która ostatecznie pokwitowała odbiór przesyłki nie była nawet pracownikiem Skarżącej, konieczne było podjęcie przez organ odwoławczy działań w celu wyjaśnienia czy odpis tytułu wykonawczego został Skarżącej prawidłowo doręczony, to jest wyjaśnienia okoliczności doręczenia tytułu oraz statusu osoby kwitującej odbiór przesyłki, w tym w szczególności, czy była ona pracownikiem Skarżącej a w konsekwencji, mogła być uznana za osobę uprawnioną do odbioru korespondencji w myśl art. 45 k.p.a. Wydając zaś zaskarżone postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej naruszył jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), której towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.), a któremu w niniejszej sprawie również uchybiono.
Sąd stwierdził, że w omawianej sprawie nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś naruszenie tych norm powoduje wadliwość zaskarżonego postanowienia.
Końcowo Sąd orzekł, że rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi dowód z zeznań wskazywanego przez Skarżącą świadka oraz ewentualnie przeprowadzi dalsze postępowanie dowodowe a następnie ponownie oceni, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy zarzuty wniesione zostały w terminie czy też z jego uchybieniem.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
- - przez przyjęcie, że organy podatkowe w rozpatrywanej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 45 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że organy podatkowe nie podjęły niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a także uznanie, że osoba, która dysponuje pieczęcią jednostki i potwierdza własnoręcznie odbiór korespondencji kierowanej do spółki nie jest jednak osobą upoważnioną do jej odbioru;
- - art. 145 §pkt 1 lit. a i c w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 45 k.p.a. – poprzez niezasadne uchylenie postanowienia i pominięcie w wyroku wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego – kserokopii raportu z dnia 23 grudnia 2010 r., spisanego przez poborcę skarbowego [...] Urzędu Skarbowego w W. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu kasacyjnego podstawami zaskarżenia oraz zakresem tego zaskarżenia. W konsekwencji Sąd kasacyjny - rozstrzygając w granicach środka odwoławczego - nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy też samodzielnego formułowania jej zarzutów.
W związku z powyższym, podnieść trzeba, iż z treści czynionych przez Dyrektora Izby Skarbowej zarzutów, ich uzasadnienia a także przedstawionego w skardze kasacyjnej stanu sprawy (w części dotyczącej zaskarżonego wyroku) wynika, że podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia – mimo stosownych wyjaśnień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie – nie są dla organu jasne. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa za właściwe wyjaśnienie powodów, które leżą u podstaw uchylenia postanowienia z dnia 4 kwietnia 2011 r.
Uzasadniając wydanie wyroku uchylającego Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy materialnej. Z analizy art. 7 k.p.a., dokonywanej w przedmiotowym kontekście, wynika obowiązek, którym obarczone są organy administracji publicznej w toku postępowania, a który polega na podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek przewidziany artykułem 7 k.p.a. koresponduje z obowiązkiem przewidzianym w art. 77 tej ustawy - obliguje on organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - również jemu w niniejszej sprawie uchybiono.
Uchybienie, którego dopuścił się organ, polegało na tym, iż Dyrektor Izby Skarbowej nie podjął działań, które w świetle przytoczonej regulacji podjąć powinien: nie zrealizował czynności, która była niezbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy nie miał charakteru wyczerpującego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, na czym uczynienie zadość temu wymogowi miałoby polegać – na wyjaśnieniu okoliczności doręczenia tytułu oraz statusu osoby kwitującej odbiór przesyłki, w tym w szczególności, czy była ona pracownikiem Skarżącej a w konsekwencji mogła być uznana za osobę uprawnioną do odbioru korespondencji w myśl art. 45 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań K. G., jednak nie został on rozpoznany.
Na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego dokładniejszego niż to, które miało miejsce w niniejszej sprawie, wskazuje także podniesienie przez Sąd pierwszej instancji twierdzenia, że skutki doręczenia są zbyt daleko idące, aby w tym zakresie pozostawić jakikolwiek margines dowolności czy też niepewności - taki zaś z pewnością powstaje wobec nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanego przez Skarżącą świadka.
W przedstawieniu stanu sprawy, opisując zaskarżony wyrok, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł: "W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że doręczenie korespondencji Skarżącej było niewłaściwe gdyż organ nie zbadał, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona". Rozumowanie, które wynika z wyżej przytoczonego fragmentu, rzutuje na treść zarzutów skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany.
Podnieść należy, iż twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji uznał, że doręczenie korespondencji było niewłaściwe, jest nieusprawiedliwione i nie znajduje pokrycia w treści uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestii tej Sąd pierwszej instancji w ogóle w zaskarżonym wyroku nie podjął i nie przesądził – wskazał za to na istotne uchybienie w procesie podejmowania działań mających zmierzać do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tego zagadnienia zaś organ w skardze kasacyjnej nie tylko nie podnosi, ale i nie wskazuje w żaden sposób dlaczego rozumowanie Sądu, które prowadzi do uchylenia przedmiotowego postanowienia, jest nieprawidłowe.
Miast tego, organ podnosi zarzuty, z których wynikać ma, że doręczenie było skuteczne. I tak, między innymi: wskazuje na kserokopię raportu z dnia 23 grudnia 2010 r., spisanego przez poborcę skarbowego [...] Urzędu Skarbowego w W., w kontekście którego nadmienia, że doręczyciel nie ma obowiązku proszenia recepcjonistki o okazanie stosownego pełnomocnictwa do odbioru pism; zaznacza, że obowiązkiem osób prawnych i jednostek organizacyjnych jest taka organizacja pracy, by doręczenie pism w godzinach pracy i w lokalu siedziby było zawsze możliwe; podkreśla, że w aktach znajdują się kserokopie innych dokumentów, których odbiór potwierdziła p. G.; ostatecznie zaś podnosi, że "nie ma podstaw to do twierdzenia, że korespondencja nie została odebrana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji w siedzibie W. sp. z o.o.". Organ wymienił także inne rozstrzygnięcia, które toczyły się w sprawie doręczenia pism Skarżącej, których odbiór potwierdzać miała K. G., i w których dojść miało do prawidłowego doręczenia; wskazano również inną korespondencję kierowaną do Skarżącej, którą odbierała p. G., czego Spółka nie kwestionowała - wszystko to świadczyć ma o istnieniu praktyki przyjmowania przez ww. osobę pism kierowanych do Spółki. Niezasadność przytaczania tego rodzaju twierdzeń na obecnym etapie postępowania została wykazana wyżej.
W świetle przytoczonych okoliczności, zgodzić należy się z twierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionym w wyroku z dnia 3 października 2012 r. (sygn. akt II GSK 1169/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), że zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (postanowienia). Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwego postanowienia w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie zebrany materiał był niekompletny – słusznie zatem, i bez naruszenia ww. artykułów k.p.a. – Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie, słusznie również wskazał na potrzebę jego uzupełnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy.
Podniesiony zarzut naruszenia art. 45 k.p.a. jest z kolei bezprzedmiotowy – nie znalazł on bowiem zastosowania przy wydaniu wyroku (chociaż Sąd pierwszej instancji wskazywał na niego, to nie orzekał w kwestii jego naruszenia) – to wyrok zaś jest przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest nim natomiast postanowienie organu administracji.
Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.