Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej Gminy P. (dalej: gmina, skarżąca) jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 8/16, w którym odrzucono skargę gminy o wznowienie postępowania sądowego w sprawie I SA/Bk 221/15 ze skargi O. SA (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 12 grudnia 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2009 r.
W motywach orzeczenia Sąd podał, że 5 stycznia 2016 r. gmina wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 8 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 221/15, uchylającym decyzję SKO w S. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z 15 października 2014 r.
Skargę oparto na podstawie art. 273 § 2 w zw. z art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). Gmina podniosła, że nie została powiadomiona o terminie rozprawy i jej przedstawiciel nie mógł przedstawić argumentów za utrzymaniem w mocy ww. decyzji Wójta Gminy. O wyroku Wójt dowiedział się 16 listopada 2015 r. z pisma Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga o wznowienie postępowania jest niedopuszczalna z powodu braku legitymacji skargowej skarżącej. Wskazał, że postępowanie sądowe, którego wznowienia domaga się gmina, dotyczyło określenia spółce zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2009 r.
Sąd podkreślił, że choć przepisy działu VII nie określają wprost, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, to na podstawie odpowiednio zastosowanych przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i wobec oparcia instytucji wznowienia na zasadzie skargowości przyjąć należy, że legitymację do wniesienia takiej skargi mają strony – tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.), uczestnicy postępowania (art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka (art. 8 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego.
Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009/9/139) uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji.
Na tej podstawie Sąd uznał, że skarga o wznowienie postępowania sądowego jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 276 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 276 p.p.s.a. przez przyjęcie, że gmina nie ma legitymacji do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowego. Na tej podstawie wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu w analizowanej sprawie było to, czy gmina, której wójt wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję w przedmiocie określenia spółce wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości na 2009 r., jest legitymowana do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowego, w którym wydano wyrok uchylający decyzje organów podatkowych obu instancji, w tym decyzję wydaną przez wójta.
Skarżąca gmina sformułowała tylko jeden zarzut ‒ naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 276 p.p.s.a.
Artykuł 276 p.p.s.a. stanowi, że do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Paragraf 3 tego przepisu przewiduje natomiast, że Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że żaden z nich nie reguluje zagadnienia legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli zamiarem skarżącej było podważenie oceny Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą gmina jako organ podatkowy pierwszej instancji nie jest legitymowana do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, to winna była sformułować zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu, który stanął u podstaw rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, tj. art. 32 p.p.s.a. definiującego pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. dotyczącego uczestników postępowania na prawach strony. To na podstawie tych dwóch przepisów Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że gmina nie miała w analizowanej sprawie legitymacji do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.
W konsekwencji dopiero wskazanie w zarzucie skargi kasacyjnej tych przepisów powiązanych z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 i art. 276 p.p.s.a. umożliwiłoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie oczekiwanym przez skarżącą.
Niezrozumiała jest natomiast argumentacja autora skargi kasacyjnej zawarta w jej uzasadnieniu, która opiera się w całości na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Przepis ten nie był i nie mógł być stosowany przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie bowiem z art. 1 p.p.s.a. to prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a nie k.p.a.
Konsekwencją braku prawidłowo sformułowanego zarzutu procesowego jest to, że skarżąca nie podważyła oceny sądu pierwszej instancji o braku legitymacji gminy do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. O zasadności skargi kasacyjnej nie mogą też przesądzić argumenty słusznościowe (celowościowe). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami i zarzutami skargi kasacyjnej, co powoduje, że nie może z urzędu precyzować czy formułować zarzutów w imieniu skarżącej.
Powyższe okoliczności skutkują tym, że ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poddana jest tylko kwestia odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę gminy, po tym jak uznał, że nie przysługuje jej legitymacja do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony mieści się bowiem w katalogu innych przyczyn, z powodu których wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009/9/139) uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji. W wyroku tym Trybunał zajął jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym "postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów".
Trybunał wskazał, że "Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. W szczególności w sferze prawa podatkowego celem kompetencji organów gminy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych nie jest maksymalizacja dochodów gminy, ale zapewnienie realizacji przepisów prawa podatkowego i uzyskiwanie wpływów z podatków w zakresie przewidzianym przez to prawo.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.