Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 2741/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.J. (dalej jako "Skarżąca") na postanowienie Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego zaległości z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów z innych źródeł za 2009 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadzi egzekucję do majątku zobowiązanej H.J.
W dniu 19 lutego 2015 r. Skarżąca, na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego.
Postanowieniem z dnia 24 marca 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, uznając, że Skarżącej nie przysługuje prawo żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, stwierdzając, iż art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje uprawnień zobowiązanemu do występowania z żądaniem wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
W skierowanej do Sądu skardze Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a.
Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że wbrew stanowisku Skarżącej, u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek dłużnika (zobowiązanego).
W świetle powołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd podał, że zasadnie w rozpoznawanej sprawie, najpierw Dyrektor Izby Skarbowej, a następnie Minister Finansów uznali, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy wstrzymania administracyjnego postępowania egzekucyjnego (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego), zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, albowiem art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji.
Sąd wyjaśnił, że wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli doprowadzić do wstrzymania tychże czynności lub administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Natomiast o tym, czy należy dokonać nadzoru nad egzekucją administracyjną decyzję podejmuje organ nadzoru i dopiero w trakcie dokonywania czynności nadzorczych może sam - bez inicjatywy zobowiązanego - podjąć rozstrzygnięcie na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a., po zajściu przesłanek wskazanych w ww. przepisie.
Konkludując Sąd stwierdził, że skoro z istoty art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru, to uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych.
W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że prawidłowe było przyjęcie przez organy obu instancji, że do przypadków braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuację, gdy przepis prawa - w niniejszej sprawie art. 23 § 6 u.p.e.a. - przewiduje wszczęcie postępowania jedynie z urzędu. Wówczas wniosek zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, który bez podstawy prawnej chciałby zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i w związku z tym należy wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "K.p.a."
W skardze kasacyjnej Skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z inicjatywy Skarżącej, pomimo że miała ona inicjatywę wszczęcia postępowania, a nawet gdyby przyjąć odmienne założenie, organ nadzoru winien z urzędu wszcząć postępowanie.
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszenia przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej.
Z treści art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych.
Przywołany w skardze kasacyjnej art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że u.p.e.a. nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 472/10).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane wyżej stanowisko.
A zatem, skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek Skarżącej w tym przedmiocie. Ustawodawca wyraźnie w art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organy nadzoru mogą wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ z urzędu. Za bezpodstawne należy więc uznać działania zobowiązanego, który złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W sytuacji, gdy nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej, prawidłowo Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał przyjęcie przez Dyrektora Izby Skarbowej, a następnie przez Ministra Finansów, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować art. 61a K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że nieuzasadniony jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę orzeczenia przyjmując art. 184 P.p.s.a.