Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 lutego 2013 r., sygn. akt III Sa/Łd 1025/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Powiatu Poddębickiego i stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 8 października 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Łódzkiego z 17 sierpnia 2012 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco:
Decyzją z 14 maja 2012 r. Zarząd Województwa Łódzkiego określił Powiatowi Poddębice kwotę w wysokości 90.830,52 zł do zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wskazując, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. W dniu 17 lipca 2012 r. Marszałek Województwa Łódzkiego wystawił tytuł wykonawczy nr 1/2012.
Pismem z 30 lipca 2012 r. Powiat Poddębicki wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując, że egzekucję wszczęto bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, bowiem zajęcie rachunku bankowego uniemożliwia realizację zadań nałożonych ustawami, zobowiązanemu doręczono tytuł egzekucyjny nie spełniający wymogów art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a), tj. nie oznaczono w sposób precyzyjny wierzyciela.
Postanowieniem z 17 sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Łódzkiego, wyrażając stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego, uznał zarzuty Powiatu Poddębickiego za nieuzasadnione.
Na powyższe postanowienie Powiat Poddębicki wniósł zażalenie.
Postanowieniem z 8 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Odnosząc się do zarzutu błędnego oznaczenia wierzyciela, organ wskazał, że w świetle art. 1a pkt 13) u.p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1) u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji. Egzekwowane należności pieniężne wynikają z decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego. Jednak w sprawie kluczowa jest regulacja przepisu art. 1a pkt 14) u.p.e.a., w myśl której ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. W sprawie wierzycielem jest Marszałek Województwa Łódzkiego, co oznacza, że był on również właściwy do wydania zaskarżonego postanowienia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Starosta Poddębicki zarzucił naruszenie art. 15, art. 27 i art. 30 u.p.e.a.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z odzyskiwaniem kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawaniem decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, jest zarząd województwa. W świetle przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej: u.s.w.), marszałek województwa nie jest organem województwa, w konsekwencji nie można go także uznać za wierzyciela w postępowaniu w sprawie odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.
Skoro decyzję w pierwszej instancji wydał Zarząd Województwa Łódzkiego i ta decyzja, jak wynika z treści tytułu wykonawczego, jest podstawą egzekwowanego obowiązku, to ten organ, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1) u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 13) u.p.e.a., jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego oraz zajęcia stanowiska – jako wierzyciel w przedmiocie złożonych przez zobowiązanego zarzutów. Ponieważ postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, utrzymanie w mocy takiego postanowienia przez Kolegium należało zakwalifikować jako działanie z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 13) i art. 5 § 1 pkt 1) u.p.e.a. poprzez niezastosowanie art. 1a pkt 14) u.p.e.a.,
- 2) art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 1a pkt 13) i pkt 14), art. 5 § 1 pkt 1) oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i wymaga złożonego procesu wykładni,
- 3) art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. poprzez zarządzenie na rzecz Powiatu Poddębickiego zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji w której Skarżący nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów.
SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Kolegium od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jedynie trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się zasadny, dlatego Sąd uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji zapadłego orzeczenia). Z analizy akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca złożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w związku z czym przedstawiona w tym względzie przez autora skargi kasacyjnej argumentacja zasługuje na uwzględnienie.
Nie znalazły natomiast potwierdzenia dwa pozostałe ze sformułowanych w tejże skardze zarzutów, dotyczące obrazy przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z określonymi przepisami u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zaopatrywanie zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku, w myśl którego, skoro decyzję w pierwszej instancji wydał – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – Zarząd Województwa Łódzkiego i decyzja ta (jak wynika wprost z treści tytułu wykonawczego) była podstawą egzekwowanego obowiązku, to właśnie ten organ należało uznać za wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego oraz do zajęcia stanowiska – jako wierzyciela w przedmiocie złożonych przez zobowiązanego zarzutów (s. 9 pisemnych motywów wyroku). Wdawanie się w karkołomne i abstrahujące od istoty ustanowionych przepisami u.p.e.a. konstrukcji dywagacje na temat relacji pomiędzy uregulowaniami art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 1 oraz art. 1a pkt 14 u.p.e.a. oraz odpowiednimi unormowania zawartymi w ustawie o samorządzie województwa, przy jednoczesnym pominięciu zasady wyłożonej wprost w art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. rozpatrywanej wraz z art. 1a pkt 13 tej ustawy, w żadnym wypadku nie przekonało Sądu o trafności wyrażonej tezy, przeciwnie – obnażyło ułomność przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozumowania, które legło u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.
Co więcej, lektura rozważań zamieszczonych w skardze kasacyjnej oraz w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 października 2012 r., SKO.3711/2012 dowodzi, że organ ten nie jest świadom faktu wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieuprawniony. Prostą konsekwencją tego uchybienia było – jak można przypuszczać – zakwalifikowanie jako wierzyciela marszałka województwa a nie Zarządu Województwa Łódzkiego.
W świetle tych konstatacji, jako w pełni uzasadnione jawi się twierdzenie, że w rezultacie rozpatrzenia zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie – stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego z dnia 17 sierpnia 2012 r., wydane przez Marszałka Województwa Łódzkiego, po to by usunąć zaistniałą wadliwość. Jakkolwiek użyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 9 zwrot: "W tej sytuacji postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego [...] prezentujące stanowisko wierzyciela, wobec wydania go przez organ niewłaściwy należało uznać jako wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 Kpa" razi niezręcznością, to jednak wynikająca zeń konkluzja jest jak najbardziej prawidłowa.
Sąd stwierdził mianowicie, że "utrzymanie w mocy takiego postanowienia przez kolegium należało zakwalifikować jako działanie z rażącym naruszeniem prawa" (s. 9). Ignorowanie – w toku kontroli instancyjnej – praktyki podejmowania rozstrzygnięć przez pozbawione umocowania do tego organy istotnie wykazuje znamiona tak pojmowanego zachowania. Oczywistość naruszenia prawa, podobnie jak ważkie następstwa traktowanego w tych kategoriach uchybienia (wywołanie działaniem organu skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności przez przyzwolenie na przejęcie kompetencji właściwego podmiotu przez inny, pozbawiony legitymacji prawnej podmiot), nie budzą najmniejszych wątpliwości. Pozbawiony racji jest tym samym pogląd, który ujęto jako "błędne przyjęcie, że w sposób rażący może zostać naruszony przepis, który nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i wymaga złożonego procesu wykładni" (s. 2 skargi kasacyjnej).
Zaakceptowanie go stawiłoby pod znakiem zapytania sens wielu działań administracji publicznej, stykającej się przecież niejednokrotnie z niejasnością i zawiłością uregulowań prawnych. Na ich tle powołane na wstępie przepisy u.p.e.a. nie nasuwają większych trudności interpretacyjnych, co oznacza, że mogły być uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w bezpośrednim rozumieniu, zgodnie z ich celem i bez wdawania się w całkowicie zbędne zabiegi wykładni prawa, w tym wykładni systemowej.
W tym stanie rzeczy, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku), oddalając w pozostałym zakresie – na podstawie art. 184 tej ustawy – skargę kasacyjną. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w części obejmującej zarzuty co do kosztów postępowania, z mocy art. 207 § 2 tej ustawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.