Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1419/07

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 14/07, oddalił skargę R. T. K. A. sp. z o. o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty we wpłacie na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej.

1. 1. Wnioskiem z dnia 9 maja 2006 r. skarżąca na podstawie art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: ord. pod.) oraz art. 19 ust. 5 i ust. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, dalej: ustawa o kinematografii), zwróciła się do Dyrektora PISF o stwierdzenie nadpłaty całości wpłaty dokonanej na rzecz Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej: PISF) w wysokości 47.958,47 zł. Skarżąca zarzuciła w nim niezgodność przepisów normujących kwestię wpłat na PISF, określonych w ustawie o kinematografii z prawem wspólnotowym, w szczególności z przepisem art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r.; dalej: Dyrektywa o zezwoleniach) oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zdaniem skarżącej sfera wpłat na PISF regulowana jest przepisami Dyrektywy o zezwoleniach w szczególności art. 6 ust. 1 tejże Dyrektywy w zw. z pkt 20 jej preambuły. Dodatkowo w załączniku do Dyrektywy nie została przewidziana możliwość nakładania na operatorów kablowych, działających jako przedsiębiorcy telekomunikacyjni, opłat związanych ze wspieraniem produkcji filmowej w ramach działalności PISF.
2. 2. W dniu 25 maja 2006 r. Dyrektor PISF podjął rozstrzygnięcie zatytułowane "Stanowisko Dyrektora Instytutu", w którym stwierdził, że wpłaty dokonywane przez skarżącą miały charakter obowiązkowy, a powołane przez skarżącą przepisy ustawy o kinematografii są zgodne zarówno z Konstytucją, jak i prawem wspólnotowym.
3. 3. W wyniku wniesionego odwołania skarżąca uznając, że rozstrzygnięcie jest w istocie decyzją administracyjną, zarzuciła mu naruszenie: art. 104 § 1 i 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie w całości wniosku o stwierdzenie nadpłaty w zakresie wpłaty na rzecz PISF.
4. 4. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznając zarzuty Skarżącej co do naruszenia prawa procesowego, w szczególności co do formy rozstrzygnięcia, decyzją z 28 lipca 2006 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
5. 5. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2006 r. Dyrektor PISF odmówił stwierdzenia wnioskowanej nadpłaty, stwierdzając jej prawidłową wysokość.
6. 6. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz powtórzyła uprzednio podnoszone zarzuty naruszenia art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach.
7. 7. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 27 października 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że dokonane wpłaty stanowią daniny publiczne w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP, a obowiązek ich wnoszona na rzecz PISF wynikał z przepisów prawa i nie były one nakładane jako obowiązek towarzyszący zezwoleniu ogólnemu. Stąd przedmiotowa opłata nie mogła być analizowana z punktu widzenia art. 6 Dyrektywy o zezwoleniach. Sprawa zgodności z prawem wspólnotowym art. 19 ustawy o kinematografii, była przedmiotem badania Komisji Europejskiej w procesie notyfikacyjnym programu dofinansowania przez PISF przedsięwzięć z zakresu kinematografii (pomoc państwa Nr N 505/2005 Polska).
8. 8. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przywołała argumentację zawartą we wcześniejszych pismach i zarzuciła jej naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy o zezwoleniach w związku z załącznikiem do tej Dyrektywy oraz naruszenie przepisu art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z zasadą bezpośredniego obowiązywania prawa wspólnotowego przepisy dyrektyw stanowią jedno ze źródeł prawa dla wszystkich, których dotyczą, a ich skuteczność dotyczy także każdego sądu, co potwierdzał, zdaniem strony, w sowim orzecznictwie ETS. Wpłata na rzecz PISF jest bezzasadna, gdyż nie jest dopuszczalna na gruncie pkt 20 preambuły oraz art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach. Ponadto ustawa o kinematografii jako wprowadzająca pomoc publiczną nie uzyskała notyfikacji Komisji Europejskiej.
9. 9. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
10. 10. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora PISF, nie naruszają prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny w wpływ na wynik sprawy, a także nie zawierają wad dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Sąd nie mógł przychylić się do wniosku skarżącej o zmianę decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty ze względu na brak kompetencji w tym przedmiocie. Ponadto wskazał na analogiczne spory rozstrzygane przez WSA w Warszawie w podobnych sprawach, w których oddalono skargi, a które poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił.
11. 11. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa wspólnotowego Sąd zważył, że obowiązek wnoszenia opłat na rzecz PISF wynikający z art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, nie jest objęty zakresem regulacji Dyrektywy o zezwoleniach i w związku z tym nie może być analizowany w jej kontekście art. 6, a zawarte w tym przepisie wymogi odnoszą się do ogólnego zezwolenia na udostępnianie sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. Ustanowiony w art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii obowiązek ponoszenia określonej daniny publicznej w postaci wpłat na rzecz PISF w żaden sposób nie można było zaklasyfikować jako obowiązku, czy też wymogu objętego ogólnym zezwoleniem. Inne były również kryteria doboru podmiotów obciążonych tym obowiązkiem, nie było to bowiem świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej. Wśród wskazanych w art. 19 tej ustawy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat znajdują się zarówno przedsiębiorcy świadczący takie usługi i w związku z tym podlegający przepisom Dyrektywy o zezwoleniach, jak też przedsiębiorcy nieświadczący takich usług. Sam fakt podlegania przepisom Dyrektywy o zezwoleniach w zakresie zasad udzielania zezwolenia ogólnego nie oznaczał jednak, że przedsiębiorcy udostępniający sieć lub świadczący usługi łączności elektronicznej nie byli zobowiązani do ponoszenia, ustanowionych przez Państwa Członkowskie w ramach ich suwerennych uprawnień, obciążeń fiskalnych (danin publicznych).
12. 12. Za nietrafiony uznano także zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 88 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (tekst jedn. Dz. Urz. C z 1992 r. Nr 224, poz. 1, dalej: TWE) określający nakaz informowania Komisji Europejskiej o planach przyznania pomocy publicznej. Komisja Europejska uznała bowiem program pomocy publicznej za zgodny z TWE.
13. 13. Za bezzasadne zostały również uznane zarzuty naruszenia uregulowań Konstytucji RP. Dokonując ich analizy, Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt K 12/06 (OTK-A 2006/9/120), w którym orzekł, że obowiązek dokonywania wpłat na rzecz PISF jest niewątpliwie daniną publiczną, chociaż wpłata ta nie mieści się ani w definicji podatku, ani opłaty, ani niepodatkowego dochodu budżetu i można ją określić jako szczególnego rodzaju daninę publiczna o charakterze celowym. Dodatkowo w odniesienie do zarzutu naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego i ochrony praw nabytych, Sąd podniósł, że skarżąca jako podmiot prowadzący na własne ryzyko działalność gospodarczą musi liczyć się możliwością zmiany przepisów normujących warunki prowadzenia tej działalności, także w kierunku dla niej niekorzystnym, a ustawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95; OTK ZU Nr 6/1996, s. 418).
14. 14. W konsekwencji przedstawionej oceny prawnej, WSA uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ord. pod. dotyczących nadpłaty.
15. 15. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy o zezwoleniach w zw. z załącznikiem do tej Dyrektywy oraz naruszenie przepisów art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji RP.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie jej na rzecz kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca złożyła wniosek o przedstawienie pytania prejudycjalnego do ETS w przedmiocie wykładni art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach w zw. z załącznikiem tej Dyrektywy o treści- "czy w świetle powołanego przepisu Dyrektywy o zezwoleniach Państwo Członkowskie uprawnione jest do nałożenia na operatora kablowego daniny pochodzącej z przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do remitowanych programów telewizyjnych oraz świadczeń usług remisji na rzecz państwowej osoby prawnej w celu finansowania krajowej kinematografii".

16. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na fakt, że przepisy krajowe sprzeczne z prawem wspólnotowym nie mogą być stosowane, a do takiej konstatacji prowadzi dokonana przez skarżącą analiza postanowień Dyrektywy o zezwoleniach. Podobnie obowiązek dokonywania wpłat na rzecz PISF narusza szereg zasad konstytucyjnych wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej.

17. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o odrzucenie skargi wniesionej przez podmiot niebędący stroną w sprawie, to jest A. K. sp. z o. o., a w przypadku nieuwzględnienia wniosku- oddalenie skargi w całości, w tym o oddalenie wniosku o przedstawienie pytania prejudycjalnego do ETS a także zasądzenie kosztów postępowania.

18. Pismem z dnia 18 listopada 2008 r., nadesłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 listopada 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował, że w dniu 1 września 2008 r. nastąpiło połączenie A. K. sp. z o. o. poprzez przeniesienie całego majątku A. K. na A. sp. z o. o. w związku z czym spółka A. wstąpiła z mocy prawa we wszystkie prawa i obowiązki A. K. Do pisma dołączona została uwierzytelniona przez pełnomocnika kserokopia odpisu postanowienia sądu rejestrowego i aktualny odpis z KRS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto podlega oddaleniu.

1. 19. Analiza jej treści dowodzi, że konstrukcji skargi kasacyjnej niedostosowano do wymagań określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jak też do charakteru właściwego w postępowaniu sądowoadministarcyjnym środka kontroli instancyjnej (odwoławczego). Przekonuje o tym chociażby sam fakt złożenia wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, nieznanego postępowaniu sądowoadministarcyjnemu.
2. 20. W skardze kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego bez wskazania, której z formuł naruszenia tego prawa określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uchybienia te odpowiadają. Już tylko ta okoliczność nakazuje uznać podniesione zarzuty za niedostatecznie powiązane z ustawowo zakreślonymi podstawami kasacyjnymi, a tym samym za nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Niezależnie od tego, trzeba podkreślić, że powołując się na naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 3 Dyrektywy nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej w związku z Załącznikiem do Dyrektywy o zezwoleniach, zaniechano wyjaśnienia, jak owo uchybienie przełożyło się na sposób wykładni i zastosowania odpowiednich przepisów zwykłego ustawodawstwa. W skardze kasacyjnej poprzestano jedynie na postawieniu zarzutów naruszenia stosownych przepisów konstytucyjnych, także w sposób odbiegający od wymagań narzuconych przepisami p.p.s.a. - art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a.
3. 21. W odniesieniu do wniosku o przestawienie pytania prejudycjalnego Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości w trybie art. 234 TWE dotyczącego wykładni art. 6 ust. 1 Dyrektywy o zezwoleniach, należy podnieść, że nie znajduje on uzasadnienia w związku z uwagami poczynionymi w pkt 19 i 20 niniejszego uzasadnienia.
4. 22. W tym stanie rzeczy na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.