Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miejskiej Starogard Gdański na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie umorzenia postępowania.
Sąd przedstawił następująco stan sprawy:
Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w Starogardzie Gdańskim wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku zobowiązanego W. G. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - Prezydenta Miasta Starogard Gdański, obejmujących należności z tytułu podatku od nieruchomości. W toku prowadzonej egzekucji organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne, w tym zajęcie ruchomości. Pismem z dnia 19 maja 2009 r. wierzyciel poinformował organ egzekucyjny, że w dniu 19 marca 2009 r. nastąpiła zapłata egzekwowanych należności. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. o wysokości opłaty komorniczej poinformował wierzyciela o obciążeniu go opłatą komorniczą w kwocie 326,68 zł.
Po otrzymaniu zawiadomienia wierzyciel pismem z dnia 1 września 2009 r. wystąpił do organu egzekucyjnego o wydanie z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (opłaty komorniczej) obciążającej wierzyciela, powołując się na art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.).
Postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. organ egzekucyjny umorzył wszczęte z wniosku strony postępowanie jako bezpodmiotowe. Wskazał, że przepisy u.p.e.a. nie określają formy prawnej nałożenia na wierzyciela obowiązku uiszczenia opłaty komorniczej; odnosi się to również do sytuacji, gdy to wierzyciel żąda wydania takiego postanowienia. W konsekwencji zgłoszone żądanie organ uznał za bezprzedmiotowe, podkreślając, że wierzyciel nie został obciążony kosztami egzekucyjnymi, ale opłatą komorniczą.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel zarzucił naruszenie art. 17 § 1, art. 64c § 7 oraz art. 66 § 1 - § 3 i § 6 u.p.e.a. polegające na niewydaniu postanowienia o kosztach egzekucyjnych - opłacie komorniczej.
Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że nie istnieje norma kompetencyjna, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydania indywidualnego aktu administracyjnego w formie postanowienia, nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej. Opłat wymienionych w art. 66 u.p.e.a. nie można utożsamiać z opłatami za czynności egzekucyjne - kosztami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 64 u.p.e.a.. Stąd powołany w zażaleniu przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. nie ma zastosowania do opłaty komorniczej, gdyż sam art. 66 u.p.e.a., dotyczący bezpośrednio opłaty komorniczej, nie zawiera odpowiedniego odesłania. W tej sytuacji organ egzekucyjny zasadnie umorzył wszczęte wnioskiem strony postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: K.p.a.), znajdującego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na mocy art. 18 u.p.e.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wierzyciel zarzucił naruszenie art. 17 § 1 i art. 64c § 7 u.p.e.a. przez uznanie, że organ egzekucyjny prawidłowo odmówił wydania postanowienia o kosztach egzekucyjnych - opłacie komorniczej, naruszenie art. 66 § 1, § 2, § 3 i § 6 u.p.e.a. przez zaniechanie pokrycia opłaty komorniczej z wyegzekwowanych kwot i obciążenia nią wierzyciela dopiero w przypadku niemożności jej wyegzekwowania oraz naruszenie art.105 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ egzekucyjny prawidłowo wydał postanowienie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznając, że organ egzekucyjny zasadnie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku strony skarżącej o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (opłaty komorniczej). Mimo, iż art. 66 u.p.e.a., nakładający na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej, został zamieszczony w rozdziale u.p.e.a. poświęconym kosztom egzekucyjnym, przewidziane w tym przepisie opłaty obciążające wierzyciela nie mogą być utożsamiane z opłatami za czynności egzekucyjne - kosztami egzekucyjnymi ponoszonymi przez zobowiązanego lub wierzyciela, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienie. Ustalając wierzycielowi wysokość opłaty komorniczej organ egzekucyjny nie jest zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, bowiem w u.p.e.a. brak normy kompetencyjnej, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydania indywidualnego aktu administracyjnego (postanowienia) nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia tej opłaty.
Samodzielnej podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w toku postępowania egzekucyjnego nie może też stanowić art. 17 § 1 u.p.e.a. Pogląd o braku obowiązku wydania postanowienia w sprawie określenia wysokości opłaty komorniczej potwierdza też treść art. 66 § 7 u.p.e.a., który to przepis określa sposób postępowania w przypadku nieuiszczenia przez wierzyciela opłaty komorniczej, nie przewidując wydania postanowienia.
W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej wierzyciel wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wierzyciel zarzucił naruszenie:
- 1) art. 66 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:
- - przepis ten jest właściwy dla oceny, czy wierzycielowi przysługuje uprawnienie do żądania wydania postanowienia o opłacie komorniczej,
- - przewidziane w tym przepisie opłaty obciążające wierzyciela nie mogą być utożsamiane z opłatami za czynności egzekucyjne – kosztami egzekucyjnymi ponoszonymi przez zobowiązanego lub wierzyciela, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienie,
- - organ egzekucyjny ustalając wierzycielowi wysokość opłaty komorniczej nie jest zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, skoro art. 66 u.p.e.a. nie określa formy prawnej właściwej do nałożenia takiego obowiązku na wierzyciela,
- - brak jest w ustawie normy kompetencyjnej, która upoważniałaby organ egzekucyjny do wydawania indywidualnego aktu administracyjnego – postanowienia nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej, podczas gdy:
- - przepisem właściwym dla wydania postanowienia o opłacie komorniczej obciążającej wierzyciela jest art. 64c § 7 u.p.e.a.,
- - przewidziane w art. 66 u.p.e.a. opłaty obciążające wierzyciela są kosztami egzekucyjnymi ponoszonymi przez zobowiązanego lub wierzyciela, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienie,
- - organ egzekucyjny ustalając wierzycielowi wysokość opłaty komorniczej nie jest zobligowany do wydania postanowienia w tym przedmiocie na podstawie art. 66 u.p.e.a., bo przepis ten istotnie nie określa form prawnej właściwej do nałożenia takiego obowiązku na wierzyciela, ale jest zobligowany do wydania postanowienia w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a.,
- - w ustawie jest norma kompetencyjna, zawarta w art. 64c § 7 u.p.e.a., która upoważnia organ egzekucyjny do wydawania indywidualnego aktu administracyjnego – postanowienia nakładającego na wierzyciela obowiązek uiszczenia opłaty komorniczej,
- 2) art. 64c § 7 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o opłacie komorniczej, obciążającej wierzyciela,
- 3) art. 105 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:
- - brak było materialnoprawnych podstaw do wydania postanowienia merytorycznie ustosunkowującego się do wniosku wierzyciela o wydanie postanowienia o opłacie komorniczej,
- - organy obu instancji nie naruszyły art. 105 K.p.a. uznając, iż wniosek wierzyciela w zakresie potrzeby wydania postanowienia w przedmiocie kosztów opłaty komorniczej należało uznać za bezprzedmiotowy, podczas, gdy:
- - przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, a opłata komornicza jest takim kosztem,
- - istniały materialnoprawne podstawy do wydania postanowienia o opłacie komorniczej na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a.,
- - nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań poczynić należy dwie uwagi porządkujące.
Po pierwsze, przepisy przytoczone jako podstawy skargi kasacyjnej nie są przepisami prawa materialnego, ale przepisami postępowania. Nie wynikają z nich bowiem normy prawne kreujące określone obowiązku lub uprawnienia dla ich adresatów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II FSK 453/06), ale normy określające sposób postępowania prowadzący do realizacji określonych obowiązków lub uprawnień. Dlatego też przytoczenie ich w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest nieprawidłowe. Pomimo jednak przypisania podniesionych zarzutów do niewłaściwej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te zbadał, kierując się wynikającym z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) obowiązkiem odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Po drugie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), nie może zbadać poprawności zastosowania lub niezastosowania przepisów nie wskazanych w podstawach kasacyjnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do zasadności przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu, według którego przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć lub zajmowania stanowiska w formie postanowienia w sytuacji, gdy przepis szczególny takiej formy nie przewiduje, choć podejmowane rozstrzygnięcie lub zajmowane stanowisko określają sytuację prawną uczestników postępowania egzekucyjnego.
Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że pomimo braku w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozytywnego przepisu, nakazującego organowi egzekucyjnemu ustalanie wysokości opłaty komorniczej w formie postanowienia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podstaw takich doszukiwano się już to w art. 66 u.p.e.a., już to w odpowiednio stosowanym art. 64c § 7 lub art. 64c § 12 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1228/09 oraz nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Sz 644/10 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). Ten kierunek rozumowania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela i zauważa, że chociaż opłata komornicza ma charakter swoisty i nie może być utożsamiana z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a. i tym samym nie może odnosić się do niej art. 64c § 7 u.p.e.a., niemniej stanowi ona obciążenie, którego zasadność musi podlegać weryfikacji w toku postępowania.
Zajmując stanowisko o powinności wierzyciela w zakresie uiszczenia opłaty komorniczej na podstawie art. 66 § 3 u.p.e.a., a także orzekając o braku takiej powinności na podstawie art. 66 § 4 u.p.e.a., względnie stwierdzając uchylanie się wierzyciela od jej spełnienia na podstawie art. 66 § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny władczo rozstrzyga sprawę, dotykając interesów majątkowych wierzyciela w sposób mogący spowodować spór. Przyjęcie więc stanowiska, spotykanego także w orzecznictwie sądowym, że w tej sytuacji organ egzekucyjny, pomimo zgłoszenia przez wierzyciela stosownego żądania, nie ma obowiązku wydania postanowienia otwierającego drogę do ewentualnego zaskarżenia przyjętego rozstrzygnięcia, nie zasługuje na aprobatę.
Oddalając skargę i akceptując umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem wierzyciela o wydanie postanowienia w sprawie opłaty komorniczej jako bezprzedmiotowego (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominął wskazany wyżej aspekt sprawy, z naruszeniem art. 66 § 3 i § 7 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Aprobata zastosowania w sprawie tego ostatniego przepisu miała istotny wpływ na wynik sprawy, wykluczając nie tylko możliwość polemiki z organem egzekucyjnym w kwestii zasadności obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą, ale także sankcjonując brak uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowiska zajętego przez ten organ. Trzeba jednak zauważyć, że niejednoznaczność stanu prawnego stanowiła istotne utrudnienie w orzekaniu, zwłaszcza wobec zarysowujących się rozbieżności orzeczniczych.
Należy więc uznać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione oraz mimo występujących w niej wadliwości konstrukcyjnych. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 18 i art. 66 u.p.e.a., a zwłaszcza z §§ 3, 4 i 7 tego artykułu oraz w związku z art. 151 P.p.s.a., przez błędne zastosowanie tego ostatniego przepisu w następstwie niezasadnej akceptacji umorzenia postępowania, które nie było bezprzedmiotowe. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 64c § 7 u.p.e.a., który w sprawie nie miał zastosowania. Prowadzi to do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 P.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotą jest ocena o przedmiotowości postępowania o wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie opłaty komorniczej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.