Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę C. [...] (dalej: "Skarżąca") na decyzję Ministra Finansów z dnia 5 września 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Podstawą prawną powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").
Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2013 r., o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 100. 000 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w. z dnia 15 marca 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe ponieważ wszczęte postępowanie administracyjne tylko wtedy kończy się decyzją merytoryczną, jeśli przepisy prawa materialnego dają podstawę do wydania takiej decyzji.
Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że przepisy obowiązującego prawa nie dają umocowania do merytorycznego rozpoznania wniosku w przedmiocie umorzenia w całości lub w części, a także rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Sąd ten uznał, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") odesłanie do przepisów III działu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "o.p.") musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych instytucji.
Nie godząc się z powyższą decyzją Ministra Finansów, Skarżąca złożyła skargę do WSA, w której zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do umorzenia ani do rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej,
- 2. naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niezbadanie oraz nierozpatrzenie przez organ I instancji ani przez Organ zebranego w sprawie materiału dowodowego,
- 3. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej,
- 4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego w całości oraz wydanie przez organ decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
WSA w uzasadnieniu wyroku za trafne uznał stanowisko organu powołującego się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość - ze swej natury - zastosowania - w związku z odesłaniem z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III o.p. nie obejmuje przepisu art. 67a o.p.
Próba odmiennej interpretacji podważałaby sens opłaty legalizacyjnej - a tym samym racjonalność poczynań ustawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a o.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych przepisów prawnych.
W ocenie WSA zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę czego następstwem będzie legalizacja samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g Prawa budowlanego w zw. z art. 67a § 1 pkt 2 i 3 o.p., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie zezwala na umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" lub lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej,
- b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie uchybienie obowiązkowi przewidującemu rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna w sposób oczywisty pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Problem stanowiący istotę sporu w kontrolowanej sprawie był już przedmiotem rozpoznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 794/12, NSA uznał, że "konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 p.b. i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1221/12 Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09, NSA zauważył, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z przedstawionymi powyżej poglądami. Opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu o.p., brak jest zatem podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty, o której mowa, jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III o.p. musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II FSK 794/12, "próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy.
Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a o.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach".
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko WSA, że przywołane przez Skarżącą przepisy obowiązującego prawa, nie stwarzały w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.
Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno sugerujące naruszenie przez WSA przepisów materialnoprawnych, jak i procesowych, okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.