Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 196/10, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 13 listopada 2009 r. w przedmiocie podatku rolnego za 2009 r.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., w skardze kasacyjnej z 17 czerwca 2010 r., wniosło o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
SKO zarzuciło Sądowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ podatkowy naruszył art. 127, art. 187 § 1 oraz art. 194 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy i opierając się na treści nieaktualnego dowodu z dokumentu urzędowego (art. 194 § 1 3 Ordynacji podatkowej) w sytuacji, gdy okoliczności, których zbadanie zalecił Sąd nie mają znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.
SKO powołało art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podniosło, że dla celów opodatkowania podatkiem rolnym bez znaczenia jest powołana przez Sąd oraz stronę okoliczność zajęcia spornej nieruchomości na cel inny niż rolniczy. W świetle art. 1 ustawy o podatku rolnym oraz art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, okoliczność ta - nawet jeżeli faktycznie występuje - nie wpływa w żaden sposób na opodatkowanie nieruchomości podatkiem rolnym. Jedyny wyjątek od opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako rolne podatkiem innym niż podatek rolny, jest ich zajęcie na prowadzenie działalności gospodarczej (art. 1 ustawy o podatku rolnym), co w rozstrzyganej sprawie nie miało miejsca. Organ podatkowy ustalając zobowiązanie w podatku rolnym od działki zaklasyfikowanej jako rolna i niewykorzystywanej dla celów rolnych nie mógł naruszyć art. 127 oraz art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, statuujących zasadę prawdy materialnej poprzez brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność powołaną przez stronę.
Warunkiem uznania nieruchomości za grunt opodatkowany podatkiem rolnym, jest sklasyfikowanie gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako użytku rolnego a nie faktyczne wykorzystywanie go jako gruntu rolnego (art. 1 ustawy o podatku rolnym). Zdaniem SKO niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 194 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej statuującego domniemanie ważności dokumentów urzędowych. Na żadnym etapie sprawy nie budziło wątpliwości to, że wypis z ewidencji gruntów i budynków, na którego treści oparły się organy podatkowe odzwierciedla jej treść, tzn. klasyfikuje opodatkowany grunt jako rolny. Sporne - w ocenie Sądu oraz strony - natomiast jest to, czy dane w ewidencji odzwierciedlają rzeczywisty stan faktyczny.
3. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Burmistrz R., postanowieniem z dnia 9 marca 2009r. wszczął postępowanie podatkowe w sprawie ustalenia A.W. (dalej strona lub skarżąca) wysokości zobowiązania podatkowego w podatku rolnym na 2009r. Okolicznością uzasadniającą wszczęcie tego postępowania był fakt sprzedaży przez stronę działki rolnej nr 1180/34, położonej w rejonie geodezyjnym R.-W. (akt notarialny z 20 stycznia 2009r., Rep. [...]).
Strona w dniu 26 marca 2009r. złożyła informację w sprawie podatku rolnego, wykazując w rubryce: "Korekta informacji", że w zakresie gruntów ornych nastąpiły zmiany: działka nr 1180/33 o pow. 0,6794 ha została zajęta pod budowę obwodnicy R. – rozpoczęto bowiem budowę drogi krajowej, zaś działka nr 1180/34 o pow. 0,62 ha została sprzedana w styczniu 2009r. A.W., wnioskiem z dnia 20 marca 2009r., domagała się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stwierdzenia wygaśnięcia obowiązku podatkowego w podatku rolnym i wyłączenia działki nr 1180/33 z opodatkowania podatkiem od nieruchomości z uwagi na zajęcie jej pod budowę obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej nr 4 i w dniu 18 sierpnia 2008r. rozpoczęcie na niej robót budowlanych. Wskazała na:
- - decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2005r. Nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji budowy obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej nr 4 stroną południową, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007r. Nr [...], oraz
- - decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2008r. Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości - działka nr 1180/33.
utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 7 stycznia 2009r. Nr [...]. Podkreśliła, że wcześniejszym zdarzeniem niż sprzedaż działki nr 1180/34 było zajęcie w dniu 18 sierpnia 2008r. działki nr 1180/33 oraz, że w zaistniałym stanie faktycznym nie może mieć decydującego znaczenia określenie sposobu użytkowania gruntu w ewidencji gruntów i budynków.
Burmistrz [...], decyzją z dnia 29 czerwca 2009r., ustalił skarżącej podatek rolny za rok 2009 w wysokości 132 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dane zawarte w informacji w sprawie podatku rolnego z dnia 26 marca 2009r. nie są zgodne z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę Powiatowego w [...], z której to ewidencji wynika, że właścicielem działki 1180/34 położonej w rejonie geodezyjnym R.-W. do dnia 20 stycznia 2009r. była A.W., a to oznacza, że do dnia 30 stycznia 2009r. na stronie ciążył obowiązek podatkowy w podatku rolnym.
Natomiast działka nr 1180/33 od dnia 1 stycznia 2009r. do dnia wydania decyzji nadal stanowi własność A.W. i podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym ze względu na klasyfikację wynikającą z klasyfikacji gruntów i budynków - grunty rolne oraz użytki zielone. Podkreślił, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.
Strona, w odwołaniu, zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, ustalenie wymiaru podatku na podstawie nieaktualnych danych poprzez przyjęcie danych wynikających z ewidencji gruntów z pominięciem zmiany użytkowania przez zajęcie przedmiotowego gruntu pod budowę obwodnicy, co narusza art. 6a ust. 4 i 7 ustawy z 1984r. i nie uwzględnienie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia 13 listopada 2009r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, stwierdzając w uzasadnieniu, że podstawę wymiaru podatków stanowią dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Dla celów opodatkowania podatkiem rolnym bez znaczenia jest okoliczność zajęcia nieruchomości na cel wskazany przez odwołującą się. Jedynym wyjątkiem od opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako rolne, podatkiem innym niż podatek rolny, jest zajęcie ich na prowadzenie działalności gospodarczej (art. 1 ustawy z 1984r.), co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
W skardze do WSA strona podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji Burmistrza R.. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ustawy z 1984r., art. 210 § 4 i art. 288 § 1 pkt 1 lit. b Ordynacji podatkowej, art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454; powołanego dalej jako Rozporządzenie z 2001r.) poprzez taką ich interpretację, która powoduje że jedynie dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę do ustalenia wymiaru podatku. Wskazała, że na nieruchomości wybudowano już rondo, co z założenia wyklucza traktowanie tej nieruchomości jako użytku rolnego. Zwróciła też uwagę na rozbieżności w orzecznictwie i powołała kilka orzeczeń sądów administracyjnych.
Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę uwzględnił. Wskazał, że wypis z ewidencji gruntów i budynków jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 194 § 1 Ordynacji podatkowej ale domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą takiego dowodu jest wzruszalne. W przypadku skutecznego przeprowadzenia przeciwdowodu dokument urzędowy nie może być traktowany jako dowód w sprawie. Podkreślił, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż dokumentem, który pozwala na obalenie domniemania poprawności danych z ewidencji gruntów i budynków może być w zakresie klasyfikacji gruntów np. decyzja o wyłączeniu użytków rolnych z produkcji rolnej. Z taką decyzją powinna wiązać się zmiana zapisów ewidencyjnych, gdyż grunty objęte decyzją utraciły charakter użytków rolnych. Nawet jednak gdy odpowiedniej zmiany nie dokonano, art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej pozwala organowi podatkowemu na pominięcie wadliwych zapisów z ewidencji i oparcie się przy opodatkowaniu na decyzji o wyłączeniu, która jest dokumentem bardziej aktualnym. Sąd zaakcentował, że jeżeli strona wnosi o przeprowadzenie przeciwdowodu, wskazuje na taki przeciwdowód, a nie formułuje jednocześnie kategorycznego wniosku dowodowego, to organ podatkowy obowiązany jest taki wniosek uwzględnić. Sąd pierwszej instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2006r. sygn. akt I FSK 5631/05, w którym NSA stwierdził, iż "art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej stanowi, że nie została wyłączona możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentom urzędowym. Dlatego poprzestanie na informacjach wynikających z oświadczenia wiedzy zawartego w akcie notarialnym bez rozpatrzenia przeciwdowodów zgłoszonych przez stronę stanowi naruszenie przez organ podatkowy art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej." Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca w różnych pismach procesowych, w tym we "wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia obowiązku podatkowego w podatku rolnym i wyłączenie przedmiotowej nieruchomości - działki nr 1180/33 o pow. 0,6794ha, zajętej pod budowę obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej nr 4 - również z opodatkowania podatkiem od nieruchomości" (karta 3-5 akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.), jak i w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ podatkowy pierwszej instancji (karta 7-11 akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.), wskazywała w sposób jednoznaczny, że dane wynikające z: wypisu z rejestru gruntów, zawiadomienia o zmianie i zestawienia powierzchni użytkowych i konturów klasyfikacyjnych są nieaktualne, co więcej oferowała organowi przeciwdowód w rozumieniu art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej poprzez wskazanie decyzji wydanych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.
Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zobowiązane do ponownego rozstrzygnięcia sprawy (art. 127 Ordynacji podatkowej), nie zebrało i w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji, skoro powołało się wyłącznie na art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew jednoznacznym przepisom regulującym postępowanie podatkowe, nie zadbało o pozyskanie wskazywanych przez skarżącą decyzji. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości.
- 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Podstawę skargi kasacyjnej stanowił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie naruszenia przez organ podatkowy art. 127, art. 187 § 1 oraz art. 194 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy z uwagi na brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz oparcie się na treści nieaktualnego dowodu z dokumentu urzędowego w sytuacji, gdy naruszenia wymienionych przepisów nie wystąpiły a okoliczności, których zbadanie zalecił Sąd pierwszej instancji nie mają znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadności pominięcia przez organy podatkowe obu instancji, okoliczności zajęcia w miesiącu sierpniu 2008 r., działki skarżącej nr 1180/33 o pow. 0,6794 ha, na budowę obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej nr 4. W istocie więc, spór dotyczy tego, czy skarżąca była w 2009 r. podatnikiem podatku rolnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Rozstrzygnięcie organów podatkowych dotyczące obciążenia działki nr 1180/33 o pow. 0,6794 ha podatkiem rolnym za 2009 r. jest błędne a zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów nieuzasadnione.
W ocenie organu podatkowego, wystarczającym dowodem w sprawie, były dane dotyczące działki nr 1180/33, zaczerpnięte z wypisu ewidencji gruntów i budynków, a więc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 194 Ordynacji podatkowej. Wskazany przez skarżącą organom podatkowym, w czasie postępowania podatkowego, środek dowodowy w postaci dwu decyzji, które określały wyłączenie gruntu na cele inne niż rolnicze w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 – tj.) niewątpliwie powinien być poddany ocenie prawnej w trybie postępowania podatkowego, w celu ustalenia, czy skarżąca w 2009 r. była podatniczką podatku rolnego od działki nr 1180/33, skoro w decyzji Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2005r. Nr [...] nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007r.
Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji budowy obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej nr 4 stroną południową oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2008r. Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 7 stycznia 2009r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, działka nr 1180/33 stanowiła nieruchomość wyłączoną spod opodatkowania podatkiem rolnym. Z powołanych wyżej decyzji wynika, że skarżąca w 2009 r. nie była posiadaczem ww. gruntu i nie mogła być podatnikiem podatku rolnego. Z istoty instytucji " zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości" wynika też, że kwestia własności ww. nieruchomości została rozstrzygnięta w sposób władczy przez organy administracji, a skarżąca miała znikomy wpływ na wynik sprawy, determinowany interesem publicznym. Skoro tak, to podmioty działające w zakresie władztwa publicznego, zobowiązane były do uwzględnienia z urzędu skutków prawnych swoich rozstrzygnięć.
Organy podatkowe nie mogły w tej sytuacji powoływać się na art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skutek wiążący zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie determinuje bowiem tego, kto nie jest podatnikiem podatku rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wywodzenie negatywnych skutków prawnych dla strony z zawinionej bezczynności organów władzy publicznej nie sprzyja budowaniu zaufania do organów władzy państwowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.