Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Lu 713/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z 24 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2007 r.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z 24 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Z., w wyniku wznowionego postępowania, odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z 12 lutego 2007 r. nr [...], ustalającej dla G. S. zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2007 r. przyjmując, że nie zaistniały przesłanki z art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "Ordynacja podatkowa").
Organ podatkowy pierwszej instancji wskazał, że podstawę opodatkowania gruntów stanowiły dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, zaś budynków – protokół kontroli z 23–24 kwietnia 1997 r., podpisany przez podatnika. Od tego momentu do 2008 r. podatnik nie zgłaszał zmiany stanu faktycznego, do czego zobowiązywał go art. 6 § 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm.; dalej u.p.o.l.).
W 2008 r. podatnik przedstawił wykaz budynków i ich powierzchnię użytkową oraz zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków, wskazujące na wykreślenie z ewidencji dwóch budynków, wobec ich rozbiórki, co znalazło wyraz w decyzji wymiarowej za ten rok i lata następne. Prezydent wskazał dalej, że budowle w ogóle nie zostały opodatkowane, choć organ podatkowy wiedział o ich istnieniu. Z kolei grunt opodatkowany był według danych wynikających z ewidencji gruntów, zgodnie z którą G. S. posiadał działkę o pow. 18.026 m2, oznaczoną nr 120, położoną w Z. przy ul. [...].
Nie zaistniała zatem żadna z przesłanek określonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej, a w szczególności w art. 240 § 1 pkt 5.
W odwołaniu podatnik podniósł zarzut naruszenia art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 4 u.p.o.l., poprzez pominięcie nowych okoliczności istniejących w dacie uprawomocnienia decyzji podatkowej za 2007 r., nieznanych organowi podatkowemu. Tą nową okolicznością był – dokonany na zlecenie organu podatkowego – geodezyjny podział działki nr 120. W jego rezultacie wydzielono nową działkę nr 120/1, o pow. 922 m2, znajdującą się w pasie drogi publicznej.
Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest jego kontynuacją. Toczyło się ono w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że wymiaru podatku dokonano na podstawie ewidencji gruntów i zeznań podatnika. Organom podatkowym znany był wprawdzie fakt, że podatnik wszczął procedurę zmierzającą do zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jednakże procedura ta nie została zakończona. W obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja ostateczna przenosząca własność nieruchomości na rzecz Gminy Miasta Z., stanowiąca podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 u.p.o.l., podatnikami są właściciele gruntów. Skoro zatem G. S. był nadal właścicielem działki nr 120 o pow. 1,8026 ha, brak było podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G.S. zarzucił wydanie decyzji organu drugiej instancji z naruszeniem art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, polegającym na sprzeczności ustaleń z treścią materiału dowodowego. W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Z. i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przyznał, że w decyzji wymiarowej za 2007 r. za podstawę ustaleń faktycznych przyjęto dane wynikające z ewidencji geodezyjnej. Po uprawomocnieniu tej decyzji organ podatkowy potwierdził jednak, że podatnik nie był w posiadaniu i nie użytkował całej nieruchomości gruntowej, ujętej w ewidencji geodezyjnej, gdyż część tej nieruchomości stanowiła droga publiczna. Skarżący został zatem zobowiązany do płacenia podatku z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś okoliczności te ujawniły się w 2008 r., a istniały w 2007 r., ale nie były znane organowi podatkowemu przy wydaniu decyzji, to należało uznać, że spełnione zostały przesłanki uznania podstaw wznowienia, a w konsekwencji zmiany decyzji wymiarowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął, że w sprawie nie ujawniły się nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, nieznane przy wydaniu decyzji, istniejące w dniu jej wydania, o których mowa w art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Dla wymiaru podatku od nieruchomości decydujące znaczenie miały dane wynikające z ewidencji gruntów, mające walor dokumentu urzędowego. Tymczasem skarżący figurował i nadal figuruje w tej ewidencji jako właściciel gruntu o pow. 1,8026 ha.
W dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, że art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej pozwalał na obalenie domniemania poprawności danych z ewidencji gruntów i budynków, jednak skarżący nie przeprowadził żadnego dowodu w tym trybie. Dowodem takim nie było toczące się postępowanie administracyjne w innej sprawie, w której wyjaśniona ma być kwestia własności spornej części nieruchomości.
W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, pełnomocnik podatnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, postawił zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, to jest:
(1) art. 2 ust. 3 pkt 4 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. poprzez uznanie legalności opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz uznanie, że grunt zajęty pod drogę publiczną jest związany z działalnością gospodarczą skarżącego, mimo że faktycznie skarżący tym gruntem nie władał i nie prowadził na nim działalności gospodarczej;
(2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 245 § 1 pkt 5 oraz art. 122 i art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej, przez uznanie przez Sąd zasadności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji, jako organ podatkowy, podjął z urzędu procedurę wznowienia postępowania i potwierdził w niej, że: w chwili wydania decyzji wymiarowej, nieruchomość gruntowa o powierzchni 922 m2 była zajęta pod drogę publiczną oraz znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej od co najmniej końca grudnia 1998 r. i nie była od tego czasu (także w 2007 r.) w posiadaniu skarżącego, ani nie była związana z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.
W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że do protokołu rozprawy z 23 lutego 2011 r. dołączono poświadczone pismo Ministra Infrastruktury z 15 czerwca 2010 r., stanowiące odpowiedź na skargę podatnika, w którym wspomniany Minister, jako organ drugiej instancji: po pierwsze potwierdził, że wyłączono część gruntu zajętego pod drogę publiczną i w ramach procedury geodezyjnej oznaczono tę część odrębnym nr ewidencji geodezyjnej (120/1) oraz po drugie – stwierdził nabycie prawa własności do ww. obszaru gruntu przez Miasto Z. od 1 stycznia 1999 r. Wskazany dowód potwierdzał istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji administracyjnej Ministra Infrastruktury stwierdzającej zmianę właściciela gruntu od 1 stycznia 1999 r. Skoro taka była teza dowodowa i dokument ten dopuszczono jako dowód, to w ocenie skarżącego ocena Sądu zawarta w zaskarżonym wyroku o braku przeciwdowodu z art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej była niezrozumiała.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w niej zarzutów należy wskazać na bezzasadność twierdzeń o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego, to jest art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 245 § 1 pkt 5 oraz art. 122 i art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej.
Sąd I instancji trafnie przyjął, że ujawnienie w 2008 roku, że część działki stanowiącej własność skarżącego nie znajduje się w jego posiadaniu, lecz stanowi część drogi publicznej nie stanowi podstawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Stosownie bowiem do art. 240 § 1 pkt. 5 Ordynacji podatkowej przesłanką wznowienia postępowania podatkowego mogą być nowe dowody lub okoliczności, jeżeli mają one charakter istotny, istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi wydającemu decyzję, przy czym nie są ważne powody owego braku znajomości. Mówiąc inaczej, dla skutecznego wznowienia postępowania nie jest istotne, czy wskazany brak znajomości spowodowany był niedbalstwem organu bądź obiektywnym brakiem możliwości zapoznania się z danymi okolicznościami.
Co więcej, wznowienia postępowania nie wyklucza zawinione przez stronę nieprzedstawienie organowi okoliczności lub dowodu – jeżeli nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie były przedmiotem oceny organu odwoławczego, gdyż nie były temu organowi znane – nawet jeśli opóźnienie w ich dostarczeniu wyniknęło z winy skarżącego, organ ma obowiązek wznowienia postępowania (wyrok NSA z 14 października 2003 r., sygn. akt III SA 470/03).
Na akceptację zasługuje zatem pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym nie zostały ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, które nie były znane organowi, który wydał decyzję, a które istniały w dniu jej wydania. W niniejszej sprawie organ podatkowy II instancji wskazał, że dla wymiaru podatku od nieruchomości decydujące znaczenie mają dane wynikające z ewidencji gruntów, podnosząc, że skarżący – zgodnie z zapisem w tejże ewidencji – był właścicielem nieruchomości o powierzchni 1,8026 ha. Innymi słowy, kwestia zajęcia części działki pod drogę publiczną była przedmiotem oceny organów podatkowych.
Poprawnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 194 § 3 Ordynacji podatkowej. Słusznie Sąd uznał, że nie przeprowadzono żadnego dowodu, który kwestionowałby dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków na dzień wydania decyzji wymiarowej, a w szczególności, że za dowód taki nie może być uznane toczące się postępowanie administracyjne w innej sprawie, w której wyjaśniona ma być kwestia własności spornej części nieruchomości.
Konsekwentnie stwierdzić należy, że nie nastąpiło również naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis określa rolę sądów administracyjnych w zakresie kontroli działania administracji publicznej. Kryterium kontroli jest zgodność z prawem. Sąd może naruszyć powołany przepis ustrojowy tylko wtedy, gdy oceni działalność administracji, przyjmując inne kryterium kontroli, a więc na przykład będzie ją oceniał pod względem słuszności. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji badał wyłącznie legalność decyzji i to zarówno w jej aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.
Przechodząc natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślić warto, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie zostało oparte na błędnej wykładni art. 2 ust. 3 pkt 4 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. przede wszystkim dlatego, że nie był on w ogóle przedmiotem analizy i rozstrzygnięcia materialno-prawnego sądu. Sąd w swoim uzasadnieniu prawidłowo skoncentrował się wyłącznie na ocenie spełnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Rezultatem stwierdzenia niespełnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt. 5 Ordynacji podatkowej było, że Sąd nie rozpatrywał spornej decyzji organu podatkowego z punktu widzenia jej merytorycznej poprawności, ponieważ nie było do tego podstaw.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.