Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 165/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 grudnia 2015 r., w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 12 listopada 2015 r. określającą K. S.A. w K. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2005 r. w kwocie 3 213 336,40 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Gmina L., reprezentowana przez Burmistrza Miasta L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Opowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niedopuszczalną przywołał treść art. 32 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz orzecznictwo i uznał, iż stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej przez sąd sprawie był powołany do wydania aktu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony - uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Żaden przepis prawa nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcania się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi.
W skardze kasacyjnej Gmina zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:
- 1) prawa materialnego, a to art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro brak jest podstawy prawnej zakazującej wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a skarżący wyczerpująco wykazał swój interes prawny do jej rozstrzygnięcia w trybie postępowania sądowoadministracyjnego;
- 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w przypadku, kiedy skarga winna zostać merytorycznie rozpoznana przez sąd pierwszej instancji.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne rozpoznaje na rozprawie w składzie trzech sędziów (vide art. 181 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może również na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Wskazać też trzeba, że stosownie do postanowień art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Konstrukcja skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 p.p.s.a.), oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w tej skardze.
Innymi słowy związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe obliguje więc autora skargi kasacyjnej do prawidłowego konstruowania zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów strony skarżącej.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mimo, że zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zakwalifikował jako zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jest to w istocie zarzut, który winien być zarzutem z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem sporu w analizowanej sprawie było to, czy gmina, której burmistrz wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję w przedmiocie określenia spółce wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2005 r., jest legitymowana do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję burmistrza.
Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art.173, Lex 2013).
Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W przypadku niewykazania legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić, co prawidłowo w tej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji.
Zauważyć należy, iż Burmistrz Gminy jako organ podatkowy pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wobec spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia, w administracyjnym toku instancji poddało kontroli prawidłowość działania Burmistrza Gminy wobec spółki. Zarówno działania Burmistrza jak i Kolegium w tej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania w zakresie danin publicznych wobec jednostki, w tym przypadku spółki. Innymi słowy zarówno Burmistrz jak i Kolegium w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego podatkowego wobec jednostki. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia.
Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji Burmistrza występuje w sprawie nie jako organ nowego postępowania, lecz postępowania zainicjowanego wcześniej, przed organem pierwszej instancji i w tym sensie postępowanie to jest jedynie kontynuacją, następnym etapem, tego samego postępowania. Co za tym idzie, rola Burmistrza Gminy pozostaje w nim niezmienna, nadal jest on organem administracji pierwszej instancji. Podobnie sytuacja wygląda na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Burmistrz, a w konsekwencji Gmina, pozostają organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę decyzji drugoinstancyjnej, poddawany jest kontroli sądu.
Dodać tu należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych.
W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15).
Wskazać należy, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, do której Burmistrz Gminy występującej w niniejszej sprawie bez wątpienia się zalicza (art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej "O.p.") i art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz.613, ze zm., dalej: "u.p.o.l."). Oba ww. akty prawne jasno wyznaczają więc burmistrzowi gminy, a w konsekwencji gminie, którą burmistrz reprezentuje, rolę zarówno w postępowaniu podatkowym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie.
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Burmistrzowi Gminy, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną odrzucił.
Zauważyć też należy, iż dla określenia legitymacji Gminy do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ewentualne wadliwości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego są bez znaczenia i nie podlegają badaniu na tym etapie postępowania.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).