Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Po 779/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 sierpnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 29 kwietnia 2010 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2008 r. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, organy podatkowe dokonały Skarżącej wymiaru podatku od nieruchomości za 2008 r. w ogólnej kwocie 242 zł, przyjmując jako podstawę opodatkowania grunty pozostałe o powierzchni 1583 m2 i budynki mieszkalne o powierzchni 97 m2. Powierzchnię budynków przyjęto według informacji podatkowej złożonej przez Stronę, natomiast powierzchnię gruntu na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.). Organ odwoławczy zauważył, że informacja złożona przez Skarżącą w części dotyczącej powierzchni gruntów jest niezgodna z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, gdyż w informacji podatnik podał powierzchnię 1288 m2, a w ewidencji gruntów widnieje powierzchnia 1583m2 (dz. nr [...]) Zdaniem organów podatkowych z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jednoznacznie wynika, że podstawą wymiaru podatków są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków i dane te dla organów podatkowych są wiążące.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ślad za Wójtem Gminy L., trafnie rozstrzygnęło, że podstawą zastosowania podatku od nieruchomości jest stan prawny i faktyczny gruntów wynikający z ewidencji wskazanej w art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że organy podatkowe ustalając podatek od nieruchomości nie są uprawnione do dokonywania odmiennych ustaleń niż te, które wynikają z ewidencji gruntów. Nie są one bowiem uprawnione samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości i mocy prawnej dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisów w ewidencji. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, skoro z urzędowego rejestru gruntów wynikało, że działka stanowiąca własność J. B. ma określoną powierzchnię, to organy podatkowe zobowiązane były do uwzględnienia jej przy wymiarze podatku, a nawet gdyby faktyczna powierzchnia gruntu różniła się od tej wskazanej w ewidencji.
Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym i w postępowaniu podatkowym. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, jeżeli Skarżąca kwestionuje zawarte tam dane, najpierw powinna wystąpić o ich zmianę, w trybie przewidzianym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Następnie, w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań. Odnosząc się do treści skargi Sąd pierwszej instancji wyjaśnił Stronie, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 194 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.) dalej w skrócie "O.p.", poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest ewidencja gruntów. Skoro bowiem art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że podstawą wymiaru podatku od nieruchomości powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów, to organ podatkowy jest danymi zawartymi w tej ewidencji związany.
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę powyższego żądania wskazano naruszenie:
- 1) prawa materialnego - tj. art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nienależytym ustosunkowaniu się do istotnych dla załatwienia sprawy twierdzeń podnoszonych przez Skarżącą — co miało istotny wpływ na wynik sprawy - czym organ administracji publicznej naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego polegającą na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa,
- 2) prawa materialnego - tj. art. 122 O.p. - poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do tego, iż organ podatkowy nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało tym, iż nie został w sprawie zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy,
- 3) prawa materialnego - tj. art. 194 § 3 O.p. poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż podstawą do przeprowadzenia postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu urzędowego nie mogą być inne dokumenty aniżeli te, jakimi jest ewidencja gruntów,
- 4) przepisów proceduralnych — tj. art. 187 § 3 O.p. poprzez jego niezastosowanie w wyniku czego w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w całości materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji podatkowej i nie pozwoliło na dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną oraz nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie skutków podatkowo – prawnych tych faktów.
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższych zarzutów, w rozpatrywanej sprawie nie została urzeczywistniona zasada prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.), bowiem Skarżąca już na etapie odwołania od decyzji Wójta Gminy L. zgłaszała, że dane odnośnie powierzchni gruntów zawarte w ewidencji gruntów nie są prawidłowe, a zatem wymiar podatku został obliczony w nieprawidłowej wysokości. Ponadto Strona podkreśliła, że z art. 122 O.p. wynika wprost, że ciężar dowodu obciąża organ podatkowy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ zaniechał dokonania niezbędnych ustaleń na jakie powoływała się Skarżąca, między innymi w zakresie zapisów z księgi wieczystej sprzecznych z zapisami umieszczonymi w ewidencji gruntów. Zaniechanie dokonania takich ustaleń i wyjaśnienia oczywistych sprzeczności doprowadziło do naruszenia art. 120 O.p., zasady działania organów podatkowych na postawie przepisów prawa, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.
Zdaniem Skarżącej, organ podatkowy – działając zgodnie z obowiązującymi przepisami, między innymi art. 187 O.p. – winien dopuścić jako dowód wszystko, to co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy organ na każdy argument Skarżącej powoływał art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz stwierdzał, że danymi tymi jest bezwzględnie związany. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, moc dowodowa dokumentów urzędowych, w tym również dokumentów zawartych w ewidencji gruntów, nie może być absolutna. Skarżąca wskazywała na sprzeczności pomiędzy powierzchnią nieruchomości wpisaną w księdze wieczystej, a zapisami ewidencji gruntów. Rażąca różnica pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a danymi, jakie znajdują się w dokumentach księgi wieczystej świadczy o ewidentnym naruszeniu zasady prawdy materialnej. W rozpatrywanej sprawie nie została wzięta pod uwagę możliwość wyrażona w art. 194 § 3 O.p. dotycząca przeprowadzenia przeciwdowodu, który pozwala na obalenie domniemania poprawności danych urzędowych - w tym również tych zawartych w ewidencji gruntów w przypadku, gdy istnieją inne dokumenty wskazujące na wadliwość zapisów w ewidencji gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdza się, aby zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie sądu odwoławczego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia.
Odnosząc się do sformułowanych w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia prawa należy podkreślić, że koncentrują się one w istocie wokół jednej, podstawowej kwestii, a mianowicie uznania pierwszeństwa dokumentu urzędowego jakim jest ewidencja gruntów i budynków jako dowodu w postępowaniu podatkowym przed innymi dowodami. Odwołując się do treści art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreślił, że organy podatkowe ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2013 r., II FSK 1950/11, z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2632/10, z dnia 20 czerwca 2012 r., II FSK 2511/10, z dnia 5 listopada 2009 r., II FSK 836/08, z dnia 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07, z dnia 12 marca 2009 r., II FSK 49/08, z dnia 2 kwietnia 2009 r., II FSK 1949/07; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Innymi słowy, dane znajdujące się ewidencji gruntów i budynków są dla organów podatkowych wiążące. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 O.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, podważenie tych danych bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe, ponieważ organy podatkowe nie zostały wymienione, jako uprawnione do tych działań w treści przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydanego na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Chcąc podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowany powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Przyjęcie innego zapatrywania godziłoby w pewność obrotu prawnego, deprecjonując rangę dokumentu urzędowego, a tym samym – pełnioną przezeń funkcję. Posługiwanie się dokumentem urzędowym ma bowiem uprościć i przyspieszyć postępowania, w żadnym zaś wypadku komplikować jego bieg. Dopiero w przypadku zmiany ewidencji gruntów i budynków Skarżącej będzie przysługiwało prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania podatkowego zakończonego ostateczną decyzją, w oparciu o przesłankę lub przesłanki zawarte w art. 240 § 1 O.p. oraz żądanie ewentualnej zmiany skarżonej decyzji. Do czasu zmiany ewidencji gruntów i budynków obowiązujące w niej zapisy wiążą w tym przedmiocie wszystkie organy i sądy (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., II FSK 1928/11, CBOSA).
Skoro zatem organy podatkowe związane są treścią ewidencji gruntów i budynków, za bezzasadne należy uznać zarzuty Skarżącej naruszenia przepisów postępowania podatkowego: art. 122, art. 194 § 3, art. 187 § 3 O.p. (art. 122 oraz art. 194 § 3 O.p. autor skargi kasacyjnej błędnie określił jako przepisy prawa materialnego). Odnosząc się natomiast do wskazanego w petitum wniesionego środka odwoławczego art. 8 k.p.a. zauważyć należy, że podstawą działania organów podatkowych jest co do istoty Ordynacja podatkowa, a wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego ma w niej swój odpowiednik. Mając na względzie art. 187 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednakże zastępować autora skargi kasacyjnej w prawidłowym wykazywaniu podstaw wnoszonego środka odwoławczego, a zatem zarzut ten – jako wadliwie sformułowany – również nie może zostać uwzględniony.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit a i § 6 pkt 1 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).