Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 57/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. D. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z 23 grudnia 2013 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.
Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor uchylił postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z 7 listopada 2013 r. i orzekł na podstawie art. 64 § 1 pkt 3 i 14 oraz art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) o obciążeniu skarżącego jako wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 12.330,40 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że 12 maja 2011 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. otrzymał od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. akta sprawy nr (...) w celu realizacji należności wynikających z nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym Sądu Rejonowego Sądu Gospodarczego w B. z 28 lutego 2002 r., sygn. akt (...). Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z 15 października 2010 r., sygn. akt (...), Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. został bowiem wyznaczony do dalszego prowadzenia łącznej egzekucji wobec majątku A. B. (Z. "A.") i D. B. Postanowieniem z 29 sierpnia 2013 r. organ egzekucyjny, na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku dłużników. Następnie, postanowieniem z 7 listopada 2013 r., obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.
Rozpatrując zażalenie wierzyciela na ostatnie z wymienionych postanowień Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że obciążenie wierzyciela częścią kosztów egzekucyjnych powstałych w trakcie egzekucji prowadzonej w celu realizacji należności wynikających z ww. nakazu zapłaty, jest następstwem umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. Skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego w tej sytuacji było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, a w konsekwencji - zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. - obciążają wierzyciela.
Organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z wynagrodzenia za pracę. Doręczenie zawiadomienia o zajęciu dłużnikowi zajętej wierzytelności nastąpiło 16 września 2011 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Z tym też dniem powstał obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wynagrodzenia (art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a.). Stosownie do art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny za zajęcie wynagrodzenia za pracę pobiera opłatę w wysokości 4% egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 2,50 zł. Organ egzekucyjny zasadnie więc naliczył koszty egzekucyjne za ww. czynność egzekucyjną i obciążył nimi wierzyciela.
Następnie, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny 12 marca 2013 r. spisał na miejscu u zobowiązanego protokół o jego stanie majątkowym. Opłata za tę czynność, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a., wynosi 10% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 3,00 zł. Obowiązek uiszczenia opłaty powstał z chwilą podpisania przez poborcę skarbowego protokołu (art. 64 § 9 pkt 9 u.p.e.a.).
W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej organ egzekucyjny niesłusznie natomiast uznał, że należna jest mu opłata za spisanie 26 września 2012 r. protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, gdyż protokołem tym nakaz zapłaty z 28 lutego 2002 r. nie został objęty.
W świetle powyższego organ egzekucyjny powinien obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 12.330,40 zł, a obciążył w kwocie 12.333,36 zł.
Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił końcowo, że wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że było ono nieefektywne. Dodał ponadto, że opłata komornicza nie jest kosztem egzekucyjnym, tylko odrębną instytucją uregulowaną w art. 66 u.p.e.a., która w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania.
W skardze złożonej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sformułował on zarzuty naruszenia art. 64 § 1, art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 66 § 1, § 2, § 5 i § 6 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezprawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy wobec nieefektywności egzekucji prowadzonej przez organ brak było ku temu podstaw, a także art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia nie odpowiadającego prawu.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż skarżący nie został obciążony opłatą komorniczą (art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 u.p.e.a.), lecz kwotą nieuiszczonych przez zobowiązanego kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 1 u.p.e.a.), na które składały się: suma opłat za zajęcie wynagrodzenia (13.927,40 zł) oraz za sporządzenie 12 marca 2013 r. protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego (3,00 zł) pomniejszona o kwotę kosztów egzekucyjnych uzyskaną od zobowiązanego (1.600,04 zł). Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 64c § 4 u.p.e.a. Sąd uznał, że skarżący (wierzyciel) nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego nieuiszczonych przez zobowiązanego z tego tylko powodu, że postępowanie prowadzone przez organ egzekucyjny było nieefektywne.
Za niezasadny Sąd uznał także zarzut bezprawnego pobrania opłaty za czynności egzekucyjne z uwagi na treść art. 64 § 2 u.p.e.a., bowiem w aktach sprawy znajduje się list polecony nadany 17 września 2011 r., zawierający zawiadomienie z 14 września 2011 r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (tom II akt), skierowane do zobowiązanego A. B. oraz jego małżonki. Przesyłka, jak wynika z adnotacji, została zwrócona do organu egzekucyjnego z uwagi na nieodebranie jej przez adresata w wyznaczonym terminie. Tym samym organ egzekucyjny był uprawniony do pobrania opłaty za czynności egzekucyjne polegające na dokonaniu zajęcia prawa majątkowego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione obciążenie wierzyciela wysokimi kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy egzekucja nie przyniosła żadnych efektów;
- - art. 64 § 1, art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 66 § 1, § 2, § 5 i § 6 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezprawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi mimo nieefektywności egzekucji.
Ponadto skarżący sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 134 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 64e § 3 u.p.e.a. z uwagi na to, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest gospodarczo nieuzasadnione i nie sprzyja zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do działania organów władzy publicznej, czego WSA nie uwzględnił;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów prawa przez organy.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto skarżący wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 64c § 4 i § 7, z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione obciążenie wierzyciela wysokimi kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy egzekucja nie przyniosła żadnych efektów, jak również naruszenie art. 64 § 1, art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 66 § 1, § 2, § 5 i § 6 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezprawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi mimo nieefektywności egzekucji.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią zarzutów, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.). Jednakże w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, która stała u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), to znaczy taka, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Jak stwierdził Sąd w przywołanej uchwale, w takim przypadku, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Warto również zaznaczyć, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące na podstawie, w sposób i w trybie prawnym, o jakim mowa w art. 269 p.p.s.a.
Podnieść należy, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażony już w przedmiotowym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1021/16; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna została złożona przed wydaniem przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzić należy, iż fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane w sprawie postanowienie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny jego legalności.
Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że przepisy - stanowiące w rozpoznawanym przypadku podstawę materialnoprawną obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi - zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną".
Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Stan faktyczny i stan prawny sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie bowiem organ egzekucyjny postanowieniem z 23 grudnia 2013 r. obciążył wierzyciela, na mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 3 i 14 oraz art. 64c § 4 u.p.e.a., kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 12 330,40 zł, na które złożyły się następujące kwoty: 13 927,40 zł za zajęcie wynagrodzenia i 3,00 zł za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, pomniejszone o kwotę kosztów egzekucyjnych uzyskanych od zobowiązanego (1 600,04 zł).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, który będzie zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.