Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 196/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia 9 lutego 2011 r. w przedmiocie wniosku o wydanie z akt sprawy kserokopii dokumentów.
W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że w toku kontroli prowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. w stosunku do J. P. w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatku od towarów i usług, kontrolowana w dniu 16 listopada 2010 r. zwróciła się o wydanie z akt sprawy nieuwierzytelnionych kserokopii protokołu przesłuchania podejrzanego J. P. z dnia 26 sierpnia 2010 r. oraz wyciągu z protokołu przesłuchania podejrzanego H. J. z dnia 1 lipca 2010 r., 17 czerwca 2010 r., 9 września 2010 r. i M. J. z dnia 8 kwietnia 2010 r., 9 kwietnia 2010 r., 20 kwietnia 2010 r., 14 września 2010 r. i 19 października 2010 r. Dokumenty te zostały uprzednio, postanowieniem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia 8 listopada 2010 r., wyłączone z akt prowadzonego wobec skarżącej postępowania.
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. odmówił uwzględnienia wniosku strony z uwagi na interes publiczny (art. 179 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).
Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w R. postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowane przez stronę dokumenty stanowią materiał śledztwa prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, który, z uwagi na dobro śledztwa, nie wyraził zgody na udostępnienie wytworzonych w trakcie śledztwa materiałów - stronom postępowania kontrolnego. Dyrektor Izby Skarbowej w R. uznał, że w pojęciu interesu publicznego, o którym mowa w art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej, mieści się także dobro prowadzonego śledztwa.
W skardze do sądu administracyjnego J. P. wskazała na naruszenie art. 178, art. 179 § 1, art. 129 i art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 51 ust. 3 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę odwołał się do art. 178 i art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej podnosząc, że uprawnienie do przeglądania akt sprawy może być ograniczone ze względu na konieczność ochrony tajemnicy państwowej oraz konieczność ochrony interesu publicznego. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że w praktyce ograniczenie prawa do wglądu do akt sprawy oraz odmowa sporządzenia z nich kopii, notatek lub odpisów, powinny wiązać się z uprzednim wyłączeniem z akt sprawy zarówno dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, jak i dokumentów podlegających wyłączeniu z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W tym zakresie organ orzeka w formie postanowienia. Wyłączone dokumenty są przechowywane odrębnie od akt sprawy, które nie są dostępne dla strony.
W niniejszej sprawie niewątpliwie z dniem 8 listopada 2010 r. wyłączono z akt sprawy dokumenty uzyskane w trakcie śledztwa prowadzonego przez prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie, stwierdzając, iż dobro prowadzonego śledztwa, przemawia za ograniczeniem jawności tychże dokumentów. Prowadzący postępowanie przygotowawcze prokurator nie wyraził bowiem zgody na ich udostępnienie stronie.
W ocenie Sądu, ujawnianie przestępstw i skuteczne ściganie sprawców jest elementem bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży bowiem w interesie całego społeczeństwa. Z uwagi na ochronę tego dobra strona może być ograniczona w postępowaniu podatkowym w dostępie do dokumentów. W rozpatrywanej sprawie nie można było zignorować stanowiska prokuratora, iż dobro prowadzonego śledztwa sprzeciwia się wydaniu stronie wyżej określonych dokumentów. Prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbioru danych określa art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, jednakże nie ma ono charakteru absolutnego. Ograniczenie tego prawa może wynikać z ustawy.
W skardze kasacyjnej J. P. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia doradcy podatkowego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 31 § 3, art. 51 § 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony przysługujących jej uprawnień,
- 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 123 § 1, art. 129, art. 178 i art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędną wykładnię akceptującą wadliwe zastosowanie art. 178 § 3 Ordynacji podatkowej przez organy podatkowe i zezwalającą na odmowę wydania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy oraz poprzez zaakceptowanie niewłaściwego zastosowania przez organ podatkowy w/w przepisów Ordynacji podatkowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że zakres kontroli instancyjnej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza – poza przesłankami nieważności postępowania, których w niniejszej sprawie nie dostrzeżono - treść wniesionego środka odwoławczego, w szczególności zaś sformułowane przez stronę zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.).
Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej i Konstytucji RP, argumentował, że odmowa wydania kserokopii z akt sprawy narusza fundamentalne zasady postępowania podatkowego, tj. zasadę jawności postępowania i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Działanie takie uniemożliwia zaś – zdaniem skarżącej – podjęcie jakiejkolwiek polemiki z ustaleniami organów poczynionymi w oparciu o zawartość przedmiotowych dokumentów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko prezentowane przez stronę nie dawało podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Nie ulega wątpliwości, że wyrażone w art. 178 Ordynacji podatkowej prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (§ 1) oraz prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy bądź wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (§ 3) stanowi jeden z aspektów zasady jawności postępowania podatkowego (art. 129 Ordynacji podatkowej) i zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu (art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej). Bezsprzecznie zatem art. 178 Ordynacji podatkowej stanowi uszczegółowienie wspomnianych wyżej zasad postępowania podatkowego, zaś realizacja tego uprawnienia przekłada się również na możliwość obrony racji podatnika w toczącym się wobec niego postępowaniu.
Nie sposób jednak pominąć, że wskazane wyżej prawo wglądu w akta sprawy nie ma charakteru absolutnego i doznaje określonych ograniczeń. Możliwość ustanawiania ustawowych odstępstw od prawa jednostki do dostępu do dotyczących ją urzędowych dokumentów dopuszcza zresztą sama Konstytucja RP (art. 51 ust. 3).
I tak stosownie do art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej, "(...) art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny". Przewidziane w tym przepisie dwa wyjątki zostały ustanowione z uwagi na potrzebę ochrony określonych wartości – informacji niejawnych bądź interesu publicznego.
Istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy pozostawała druga z wymienionych wyżej przesłanek. W tym zakresie podkreślić należy, że mimo iż pojęcie interesu publicznego jest terminem nieostrym i wymagającym doprecyzowania na tle konkretnych okoliczności faktycznych, to z pewnością obejmuje ono "korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 527/11, treść orzeczenia dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak rozumianym pojęciu interesu publicznego zawiera się również dobro prowadzonego śledztwa, które – jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji - w szerszym wymiarze służy zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Niewątpliwie bowiem wykrywanie przestępstw leży w interesie ogólnym, o czym świadczyć może chociażby fakt, że przestępstwa podlegają co do zasady ściganiu z oskarżenia publicznego. Oznacza to zatem, że dobro śledztwa może stanowić przesłankę odmowy wglądu do akt sprawy z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego (podobnie por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 488/11, treść orzeczenia dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela w tym względzie zastrzeżeń skarżącej jakoby interpretacja taka naruszała zasadę proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie oddalił skargę strony uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skoro bowiem postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r. wyłączono z akt sprawy sporne dokumenty z uwagi na dobro prowadzonego śledztwa (w związku z brakiem zgody prokuratora na udostępnienie ich stronie), to zasadna była odmowa wydania skarżącej żądanych przez nią kserokopii. Rozstrzygnięcie takie nie budzi wątpliwości w świetle powołanego wyżej art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej.
Ustosunkowując się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów jakoby postanowienia organów ograniczały prawo strony do jej obrony, podkreślenia wymaga, że skorzystanie przez organy z możliwości przewidzianej w art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej zawsze wiąże się z określonymi dolegliwościami dla strony. Przewiduje on bowiem sytuacje, w których indywidualny interes podatnika i jego uprawnienia muszą ustąpić ze względu na konieczność ochrony innych wartości. Faktyczny wpływ ograniczenia jawności materiału dowodowego (w związku z wyłączeniem określonych dokumentów z akt sprawy) na prawo strony do jej obrony w konkretnej sprawie może być zaś oceniany z perspektywy całego postępowania prowadzonego przez organy i jego wyniku, nie zaś w ramach kontroli postanowienia odmawiającego wglądu w akta sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2) sentencji wyroku w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.)