Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 305/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. Spółka Akcyjna w W. (zwanej dalej: spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 16 czerwca 2008 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 12 maja 2008 r. o uwzględnieniu zarzutu dłużnika - spółki w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego właściwości organu egzekucyjnego i o nieuwzględnieniu zarzutu w zakresie nieprawidłowego wystawienia tytułów wykonawczych poprzez niezamieszczenie odpowiedniej pieczęci wierzyciela.
Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta S. wystawił wobec dłużnika tytuł wykonawczy Nr [...]. Tytuł wykonawczy wraz z wnioskami o wszczęcie egzekucji - wierzyciel skierował do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. Spółka wniosła zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. nie jest właściwym miejscowo organem egzekucyjnym dla P. S.A. oraz, że w tytule wykonawczym [...] z dnia 25 stycznia 2008 r. nie umieszczono pieczęci urzędowej wierzyciela.
W wyniku rozpatrzenia zarzutu zobowiązanego co do właściwości organu egzekucyjnego to jest Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W., Burmistrz Gminy i Miasta S. postanowieniem z dnia 12 maja 2008 r. uwzględnił powyższy zarzut. Wskazał, że od dnia 1 stycznia 2004 r. właściwym organem egzekucyjnym dla egzekucji podatku od nieruchomości należnego od spółki, jest Naczelnik [...]Urzędu Skarbowego w W., a nie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W., do którego skierowane zostały tytuły wykonawcze. Nie uwzględnił natomiast zarzutu co do użycia niewłaściwej pieczęci wierzyciela, tj. pieczęci zawierającej pośrodku, zamiast wizerunku orła białego, herb gminy. Wskazał przy tym na zapis art. 16 c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o godle.
W skardze na postanowienie SKO spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej upea oraz art. 2a, art. 16 c ust. 1 i 2 ustawy o godle. Podniosła, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno nastąpić poprzez doręczenie dłużnikowi odpisu prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego. Zdaniem spółki, pieczęć, którą oznaczono tytuł wykonawczy [...] nie jest pieczęcią urzędową Burmistrza Gminy i Miasta S. W ocenie strony skarżącej, ustawodawca wyraźnie rozdziela pojęcie gminy od pojęcia organu gminy, a tym samym, rozdziela pojęcie pieczęć urzędowa od pieczęci urzędowej organu gminy.
W związku z tym, nie można utożsamiać pieczęci urzędowej gminy i jej organu. Skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie przewiduje wyjątku od zasady posługiwania się przez organy gminy pieczęcią urzędową z wizerunkiem orła. Zarzuciła też organowi drugiej instancji, że bezpodstawnie rozciągnęło przywilej udzielony gminom w zakresie posługiwania się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy, także na organy tych gmin, a także zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, ze Burmistrz Gminy i Miasta S. ma prawo posługiwać się pieczęcią urzędową gminy, w sytuacji gdy działa jako wierzyciel i organ egzekucyjny.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – stwierdził, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie jakie walory winna spełniać pieczęć urzędowa, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 7 upea. Wskazał, że definicja pieczęci urzędowej zawarta została w art. 16c ust. 1 ustawy o godle, zgodnie z którym urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania pieczęci. Przepis art. 16c ust. 2 stanowi zaś, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, jak również, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej.
W oparciu o zapisy art. 16c ustawy o godle Sąd stwierdził, że pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy. Powołując się na art. 54, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 6 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) – zwanej dalej upol, art. 13 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – zwanej dalej ord. pod., a także art. 19 § 2 upea WSA uznał, że organ gminy może być organem egzekucyjnym uprawnionym do wyegzekwowania obowiązku w sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku. Zapisy te żaden sposób nie oddzielają organów od jednostek organizacyjnych. Takiego rozdziału Sąd nie dopatrzył się również na gruncie ustawy o godle.
W ocenie WSA, burmistrz miasta i gminy, będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, jest zgodne z art. 16 c ust. 2 ustawy o godle, dlatego nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 upea, jak też nie może stanowić podstawę zarzutu, o jakiej mowa w art. 33 pkt 10 upea. Powyższe oznacza, że nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do zrzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa Sąd zauważył, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest sporny, ponieważ skarżący uznał, iż jest dłużnikiem Miasta i Gminy S., tym samym postępowanie organów ograniczyło się do oceny tego stanu z punktu widzenia przepisów prawa. Odmienna interpretacja tych przepisów przez organ i stronę postępowania, w sytuacji, gdy w zaskarżonym postępowaniu ocena ta została przez ten organ szeroko uzasadniona, nie narusza zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną spółki, która wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego, poprzez:
- 1) błędną interpretację art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, poprzez przyjęcie że pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tegoż organu, podczas gdy:
- a) pieczęcią urzędową organu gminy (Burmistrza Gminy i Miasta S.) jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła,
- b) Burmistrz Gminy i Miasta S. występując jako organ gminy (organ podatkowy) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu gminy gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa,
- c) na tytule wykonawczym [...] nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, gdyż pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za pieczęć urzędową
- 2) błędną interpretację art. 33 pkt 10 upea w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7 oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, poprzez przyjęcie, że nieuzasadniony jest zarzut podniesiony przez spółkę na podstawie art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 7 upea, podczas gdy okoliczność nieumieszczenia w tytule wykonawczym pieczęci urzędowej wierzyciela, tj. Burmistrza Gminy i Miasta S., skutkować powinna obligatoryjnym uznaniem zarzutu z art. 33 pkt 10 upea,
- - prawa procesowego poprzez:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a), poprzez oddalenie skargi wskutek nieuwzględnienia stanowiska spółki w związku z art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, co nastąpiło poprzez przyjęcie, że pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, o czym przesądza okoliczność, że Burmistrz Gminy i Miasta S., wystawiając tytuł wykonawczy, działał w celu wykonania przez gminę zadań własnych, podczas gdy:
- a) pieczęcią urzędową organu gminy jest pieczęć w otoku której widnieje nazwa tego organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła,
- b) pieczęcią urzędową gminy jest pieczęć w otoku której widnieje nazwa tego organu, zawierająca pośrodku wizerunek orła lub herb gminy (w zależności od charakteru zadań, do których jest używana),
- c) pieczęć na której widnieje herb gminy i nazwa organu gminy nie jest w ogóle pieczęcią urzędową, a więc pieczęć, którą oznaczono tytuł w ogóle nie spełnia kryteriów uznania za takową,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA zaskarżonego postanowienia SKO i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez oddalenie skargi w związku z art. 33 pkt 10 upea w zw. z jej art. 27 § 1 pkt 7, co nastąpiło wskutek przyjęcia przez WSA, wbrew art. 33 pkt 10 upea, że nieoznaczenie tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową wierzyciela, nie skutkuje w związku z art. 27 §1 pkt 7 upea obligatoryjnym uznaniem podniesionego w tym zakresie zarzutu za zasadny,
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wskazania w zaskarżanym wyroku uzasadnienia odrzucenia podnoszonych przez spółkę argumentów, w szczególności poprzez brak podstawy prawnej przyjęcia, że pieczęć w otoku której widnieje nazwa organu gminy, a zawierająca pośrodku wizerunek herbu gminy jest pieczęcią urzędową tego organu, co nastąpiło wskutek niewskazania:
- a) przyczyn nieuwzględnienia argumentów spółki, dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, w zakresie tego jaki podmiot może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy,
- b) przyczyn nieuwzględnienia argumentów spółki dotyczącej art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, w zakresie tego dlaczego organ gminy może posługiwać się pieczęcią urzędową z wizerunkiem herbu gminy skoro art. 16c ust. 2 nie przyznaje mu takiego uprawnienia i w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota powstałego w tej sprawie sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Burmistrz Gminy i Miasta S., wystawiając jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym tytuł wykonawczy, może posłużyć się pieczęcią urzędową z herbem tej Gminy, czy też winien użyć pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej. Wokół tej kwestii koncentrują się też postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 upea, a także powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 u.p.p.s.a.
Istotnie, wykładnia gramatyczna przepisów art. 2a, 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Jako odstępstwo od tej zasady należy uznać uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej.
Z kolei uregulowanie zawarte w art. 16c ust. 3 tej ustawy, poprzez odwołanie do art. 2a, wskazuje na podmioty uprawnione do używania pieczęci urzędowych. W przepisie art. 2a pkt 3 tej ustawy wymienione zostały jednostki samorządu terytorialnego i oddzielnie ich organy.
Z tego głównie skarżąca spółka wywodzi, że własną pieczęć urzędową ma zarówno gmina, jaki i jej organ, a tym samym ustawodawca rozdziela pojęcie pieczęć urzędowej gminy od pieczęci urzędowej organu gminy. Tą drogą dochodzi ona do wniosku, że jedynie gmina, a nie jej organ, może w sprawach zadań własnych posługiwać się pieczęcią z herbem gminy. Twierdzenie to jest jednak błędne. Nie uwzględnia bowiem istoty jednostek samorządu terytorialnego i funkcji ich organów. Zwrócił już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1002/08, którego tezy podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Otóż jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, mają osobowość prawną, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Gminy są adresatami norm prawnych i zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Jednak gminy, jako wyodrębnione jednostki samorządu terytorialnego, w systemie prawa publicznego nie pełnią funkcji organu administracji publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 Konstytucji RP). Sama gmina pod względem ustrojowym nie jest zdolna realizować swoich zadań z pominięciem jej organów. To organy gminy, uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej przez samorząd terytorialny, posiadając ku temu kompetencje o charakterze ustrojowym.
Dlatego też należy przyjąć i zgodzić się z poglądem, że organ wykonawczy gminy (Burmistrz Gminy i Miasta S.) w sprawach z zakresu zadań własnych gminy jest podmiotem uprawnionym, w rozumieniu art. 16c pkt 3 ustawy o godle, do używania pieczęci urzędowej zawierającej pośrodku wizerunek herbu gminy. Przepis art. 16c ust. 2 tej ustawy, stanowiący, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, jest przepisem ścieśniającym i nie może być interpretowany rozszerzająco na niekorzyść uprawnienia gminy do używania pieczęci z herbem w sprawach z zakresu administracji samorządowej, z pominięciem jej organów.
Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że Burmistrz Gminy i Miasta S., będąc wierzycielem dochodzonej od spółki należności z tytułu podatku od nieruchomości wykonywał zadanie własne gminy. W świetle art. 16c ust. 2 i 3 ustawy o godle miał więc podstawy do tego, aby wystawiając tytuł wykonawczy posłużyć się pieczęcią z herbem tej Gminy.
W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 upea i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.
Również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony, WSA przedstawił bowiem w sposób pełny przebieg całego postępowania, dokonał oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a także w sposób szczegółowy uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.