Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Op 55/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.P. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako "SKO") z dnia 29 maja 2012 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu o wniesienia odwołania.
Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Burmistrz Z. (dalej jako "Burmistrz Miasta") ustalił Skarżącemu i N. B. decyzjami z dnia 22 grudnia 2011 r. wysokość łącznych zobowiązań pieniężnych za lata 2007-2010.
W dniu 20 lutego 2012 r. Skarżący złożył w Urzędzie Miejskim w Z. na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "K.p.a.", wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji podatkowych wydanych przez Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, że dnia 20 lutego 2012 r. otrzymał upomnienie do zapłaty z dnia 10 lutego 2012 r., natomiast do dnia sporządzania wniosku nie otrzymał decyzji podatkowych za lata 2007, 2008, 2009 i 2010. Wyjaśnił, że zatrudnił osobę do odbioru korespondencji z urzędu pocztowego z pisemnym upoważnieniem do odbioru przesyłek pocztowych, zarejestrowaną w urzędzie pocztowym, jednakże zdarza się, że urząd pocztowy odmawia wydania kierowanych do niego przesyłek poleconych. Skarżący stwierdził, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy.
Burmistrz Miasta przekazał powyższy wniosek o przywrócenie terminu, według właściwości, do SKO. Wraz z wnioskiem przesłał decyzje podatkowe z potwierdzeniem ich doręczenia w trybie art. 150 § 1-2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.).
SKO pismem z dnia 7 maja 2012 r., doręczonym Skarżącemu w dniu 11 maja 2012 r., wezwało Skarżącego do przedłożenia odwołań, w odniesieniu do których domaga się przywrócenia terminu do ich wniesienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W odpowiedzi na powyższe, Skarżący listem nadanym w dniu 15 maja 2012 r. przesłał ponownie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, tym razem zaadresowany do SKO wraz z odpisem tego wniosku oraz załącznikami do pisma (wniosku) skierowanego w dniu 20 lutego 2012 r. do Urzędu Miasta.
Postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r. SKO na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej pozostawiło bez rozpatrzenia wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od decyzji podatkowych za lata 2007, 2008, 2009 i 2010 wydanych przez Burmistrza Miasta.
W uzasadnieniu postanowienia SKO powołało się na treść art. 162 § 1 § 2 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie chodziło o odwołania od decyzji za lata 2007, 2008, 2009 i 2010. Niedopełnienie wymaganej tym ostatnim przepisem czynności, tj. nieprzedłużenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu odwołań powodowało konieczność wezwania Skarżącego do jej dokonania (tj. przedłożenia rzeczonych odwołań) na podstawie art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej.
W niniejszej sprawie SKO pismem z dnia 7 maja 2012 r., doręczonym Skarżącemu w dniu 11 maja 2012 r., wezwało Skarżącego do przedłożenia odwołań, w odniesieniu do których domagał się przywrócenia terminu do ich wniesienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżący nie dostarczył jednak tychże odwołań od decyzji. W związku z powyższym, SKO na podstawie art. 169 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej postanowił o pozostawieniu wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu bez rozpatrzenia.
Skarżący w skardze na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie: art. 6 K.p.a., poprzez pominięcie działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, art. 7 K.p.a. w szczególności poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co spowodowało załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu Skarżącego, a także naruszenie art. 4 i art. 169 Ordynacji podatkowej.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że u podstaw sporu legło uprawnienie organu odwoławczego do pozostawienia bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 169 § 1 i § 4 Ordynacji podatkowej, wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dokonał uchybionej czynności. tj. nie złożył odwołań od decyzji Burmistrza Miasta. Z okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia wynika, że Skarżący nie usunął braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, pomimo stosownego wezwania ze strony organu.
SKO rozpatrując wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązało Skarżącego do złożenia przedmiotowych odwołań w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 11 maja 2012 r. Skarżący nie uczynił jednak zadość wezwaniu, gdyż nie dostarczył w wyznaczonym terminie przedmiotowych odwołań. W tej sytuacji trafnie SKO uznało, że Skarżący nie uzupełnił braku formalnego wniosku. W konsekwencji, SKO prawidłowo orzekło o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań.
Zdaniem Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi, iż wezwanie do usunięcia braku formalnego było niejednoznaczne i mogło wprowadzać w błąd, gdyż organ odwoławczy wezwał nie do "przedłożenia" odwołań, a do ich "przełożenia".
Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wr 1503/11, iż w przypadku wzywania strony do usunięcia braków formalnych, istotnym jest przede wszystkim to, aby treść tego wezwania nie nastręczała trudności w jego zrozumieniu, była precyzyjna i w razie potrzeby zawierała także wyjaśnienia i informacje, które zwłaszcza dla osób niemających wykształcenia prawniczego i niekorzystających w postępowaniu z usług fachowego pełnomocnika, pozwoliło na prawidłowe wykonanie wezwania organu do usunięcia braków. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi, że wystosowane do Skarżącego wezwanie nie spełniało powyższych wymogów, było niejasne dla Skarżącego, czy mogło wprowadzać go w błąd. Bezspornie wezwanie zawiera oczywistą omyłkę pisarską. Jednak trudno zgodzić się z zarzutem Skarżącego, że użycie słowa "przełożyć" zamiast "przedłożyć", w kontekście całej treści wezwania, mogło budzić wątpliwości.
Tym bardziej, że Skarżący, jak sam przyznał w skardze, prowadzi szereg spraw, w tym sądowych, a na przestrzeni ostatnich trzech lat, także spraw przed SKO, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazał dalej, iż na uwagę zasługuje przede wszystkim fakt, że w wyznaczonym przez organ terminie Skarżący przedłożył jednak inne dokumenty, aniżeli te, o które był wzywany. Stąd trudno uznać by Skarżący nie zrozumiał, do jakiej czynności był wezwany. Ponadto Skarżący wnosząc o przywrócenie terminu we wniosku wskazał podstawę prawną żądania, tj. art. 58 K.p.a. W świetle powyższego, pomimo nieskorzystania z pomocy fachowego pełnomocnika, powołał przepis, który odpowiadał treści mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 162 Ordynacji podatkowej. Wszystkie te okoliczności nie pozwalają, zdaniem Sądu, na uznanie, iż Skarżący nie mógł zrozumieć treści wezwania SKO z dnia 7 maja 2012 r.
Brak formalny złożonego podania do czasu jego prawidłowego usunięcia czyni podanie bezskutecznym. Tylko w przypadku skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ w pierwszym rzędzie ma obowiązek poczynić ustalenia, czy decyzja została w sposób prawidłowy doręczona. Skoro w niniejszej sprawie wskutek nieuzupełnienia braku formalnego wniosku - nieprzedłożenia przez Skarżącego w zakreślonym terminie żądanych odwołań, nie doszło do skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, SKO prawidłowo na zasadzie art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej, pozostawiło wniosek bez rozpatrzenia, nie analizując zarzutów Skarżącego podniesionych we wniosku.
W związku z powyższym, zarzuty skargi dotyczące wadliwości doręczenia decyzji, w sytuacji, kiedy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został skutecznie przez Skarżącego złożony, nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
W opinii Sądu, SKO wyjaśniło, jaki stan faktyczny uznało za podstawę rozstrzygnięcia i przytoczyło adekwatnie do przedmiotu sprawy przepisy prawa, przedstawiając pełną argumentację prawną. Zatem SKO nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów prawa. Nie wszystkie wady postępowania podatkowego mogą stanowić podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż w ramach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ustawodawca zastrzegł, iż musi to być takie naruszenie przepisów postępowania, aby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich zaś naruszeń w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
W skardze kasacyjnej Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 21 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Ordynacji podatkowej, przez błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że zobowiązanie podatkowe wobec Skarżącego powstało i zostało skutecznie doręczone Skarżącemu przez Pocztę, mimo że Skarżący (ani jego przedstawiciel M. H.) fizycznie decyzji podatkowych nie otrzymali;
- 2) przepisów proceduralnych, tj. art. 55 § 2 K.p.a. w związku z treścią art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej oraz oświadczeniem M. H. o odmowie wydania przesyłek pocztowych dla Skarżącego z Urzędu Pocztowego w Z. - poprzez błędną ocenę dowodu dotyczącego wezwania Skarżącego do usunięcia braków wniosku o przywrócenie terminu;
- 3) art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. faktyczne pozbawienie Skarżącego możności obrony swych praw, poprzez oddalenie skargi (nieważność postępowania);
- 4) prawa do drogi sądowej - wynikającego z art. 45 Konstytucji RP.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz przywrócenie Skarżącemu terminu do wniesienia odwołań od decyzji podatkowych Burmistrza Miasta za lata 2007, 2008, 2009 i 2010.
W uzasadnieniu Skarżący stwierdził m.in., że z zapadłym wyrokiem nie zgadza się, gdyż jego zdaniem, wyrok ten uniemożliwia mu w istocie prawo do sądu, co wynika z art. 45 Konstytucji RP.
Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie usunął braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pomimo stosownego wezwania ze strony organu. Zdaniem Skarżącego, dochodzi do sytuacji wręcz kuriozalnej, albowiem Skarżący kwestionuje wydane decyzje podatkowe za lata 2007-2010 i oczekuje ich skutecznego doręczenia, podczas gdy Sąd pierwszej instancji stwierdza, że decyzje doręczono N. B. w dniu 12 stycznia 2012 r. do rąk własnych i Skarżącemu w dniu 11 stycznia 2012 r. (przyjęcie fikcji doręczenia). Wobec czego, Skarżący wnosząc w dniu 20 lutego 2012 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od decyzji podatkowych za lata 2007-2010, decyzji tych nie posiadał, zaś posiadał je właśnie organ, który ww. decyzje wydał. Skoro zaś Skarżący decyzji nie posiadał, to nie mógł ich przedłożyć - a wobec powyższego, nie mógł się od nich odwołać.
Nadto, SKO zażądało od Skarżącego "przełożenia" odwołania do organu, następnie zaś Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż był to jedynie błąd pisarski. Oczywiście wymienione żądanie było wobec Skarżącego wysoce nieprecyzyjne. Skarżący zaprzecza też, iż przesyłki z poczty odbiera wybiórczo. Wynika to być może z faktu, że Skarżący pozostaje w osobistym konflikcie z Burmistrzem Miasta, a nawet założył sprawę sądową o odszkodowanie od Urzędu Miasta, która zawisła przed Sądem Okręgowym pod sygnaturą [...] i którą to sprawę Skarżący prowadzi także samodzielnie, bez udziału fachowego pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Mając na uwadze treść tej skargi, a zwłaszcza sformułowane w niej zarzuty, na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił.
Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono, tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 P.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
Ponadto w odniesieniu do tej konkretnej sprawy trzeba ponownie przypomnieć, w ślad za Sądem pierwszej instancji, bo treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż uszło to uwadze jej autora, że przedmiotem zaskarżenia do tego Sądu było wydane na podstawie art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej (przepis ten nie został wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony) postanowienie SKO o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta. Było to zatem rozstrzygnięcie o czysto formalnym charakterze, a powodem jego podjęcia było nieuzupełnienie przez Skarżącego braków wniosku w wyznaczonym w skierowanym do niego wezwaniu terminie.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w nieprawidłowym formułowaniu zarzutów oraz w znacznym stopniu braku ich związku z realiami i przedmiotem rozpoznawanej sprawy, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Ordynacji podatkowej, poprzez ich błędną wykładnię.
Pomijając już oczywistą kwestię, iż wskazane przepisy stanowią typowe regulacje procesowe i nie przynależą przez to do prawa materialnego, zarzut ten nie wykazuje związku z niniejszą sprawą i jako taki jest bezprzedmiotowy, a przez to bezzasadny.
Dokonanie błędnej wykładni polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej.
Jak już wspomniano wcześniej i na co zwracał również uwagę Sąd pierwszej instancji, istotą zaskarżonego do tego Sądu rozstrzygnięcia stanowiło pozostawienie bez rozpoznania wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, z powodu nieuzupełnienia braków formalnych tego wniosku w wyznaczonym terminie. Tej też zasadniczej kwestii dotyczyła wypowiedź Sądu pierwszej instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd ten, co sam podkreślał, nie wypowiadał się co do prawidłowości doręczenia Skarżącemu decyzji, a zatem choćby już z tego powodu, Sąd nie mógł dokonać błędnej wykładni wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów Ordynacji podatkowej.
Bezzasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie art. 55 K.p.a. w związku z art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej oraz oświadczeniem M.H.
Wyjaśnić bowiem należy, że w postępowaniu przed organami podatkowymi, a w takim charakterze występował w sprawie SKO (art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) znajdują zastosowanie uregulowania zawarte w Ordynacji podatkowej, nie zaś przepisy K.p.a., które już z tej racji nie mogły zostać w rozpoznawanej sprawie naruszone.
Kolejny wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis, tj. art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw.
Jak wynika z akt sprawy, Skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie posiedzenia Sądu pierwszej instancji i brał udział w rozprawie przed tym Sądem, na której rozpoznana została jego sprawa. Ani te akta, ani sama skarga kasacyjna nie dostarczają żadnych informacji, które wskazywałyby na uszczuplenie praw Skarżącego jako strony w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.
Natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucając nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. zupełnie opacznie rozumie treść i sens tego przepisu, utożsamiając w skardze kasacyjnej wystąpienie określonej w nim przesłanki z samym faktem oddalenia skargi Skarżącego przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem całkowicie bezpodstawny. Podobnie jak całkowicie bezpodstawny jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 Konstytucji RP, co miałoby, zdaniem jej autora, polegać na pozbawieniu Skarżącego prawa do drogi sądowej, a czego dobitnym zaprzeczeniem jest choćby rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.