Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 2270/11

Uzasadnienie

1. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 263/11., oddalił skargę P. F., dalej jako strona lub skarżący, w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako " p.p.s.a."). Zaskarżony skargą kasacyjną strony wyrok, wydany został w oparciu o przyjęty przez Sąd następujący stan faktyczny sprawy:
2. 1. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G., jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego P. F. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r. wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Inspektorat G. (obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego odpowiednio za okres: 10/2008, 12/2008, 01/2009, 04/2009, 12/2009, od 01/2010 do 03/2010 r.). Odpisy wskazanych tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 12 sierpnia 2010 r. wraz z odpisami zawiadomień o zajęciu.
3. 2. Organ egzekucyjny, na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych dokonał zawiadomieniami o numerach: [...], [...], [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r. zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank (z tytułu nadpłaty podatku), u Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. W dniu 16 sierpnia 2010r. doręczono wyżej wymienione zawiadomienia dłużnikowi zajętej wierzytelności.
4. 3. W dniu 19 sierpnia 2010 r. do wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Inspektorat G. wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego" w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach: od [...] do [...] z dnia 6 sierpnia 2010r. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że jego zdaniem, zaległość wykazana w tytule wykonawczym nr [...] jest nienależna, bowiem skarżący dokonał zapłaty ww. kwoty, natomiast pozostałe kwoty są prawidłowe. Dodatkowo podniósł, że dochodzenie zaległości za 2010 r. stanowi zagrożenie dla prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i spowoduje, że nie będzie w stanie wywiązać się z umów zawartych z kontrahentami. Jego zdaniem, z uwagi na fakt, iż dotychczasowa egzekucja jest skuteczna, słusznym i racjonalnym jest czasowe przerwanie stosowania środków egzekucyjnych w oparciu o wymienione wyżej tytuły wykonawcze.
5. 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Inspektorat G., pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. wezwał pełnomocnika zobowiązanego o wyjaśnienie, czy pismo w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego należy traktować jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny pismem z 13 sierpnia 2010 r. poinformował skarżącego, że należność objęta tytułem wykonawczym m.in. nr [...] uległa zmniejszeniu do kwoty 1,80 zł należności głównej, plus odsetki, plus koszty egzekucyjne 5,60 zł. Natomiast tytuł wykonawczy nr [...] został wycofany, ponieważ należność objęta ww. tytułem wykonawczym nie jest dochodzona w drodze postępowania egzekucyjnego.
6. 5. Pełnomocnik zobowiązanego odpowiedział, że "pismo w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego należy traktować jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...]". W pozostałym zakresie wniósł o odroczenie terminu wykonania obowiązku płatności powołując się na słuszny interes obywatela.
7. 6. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G., postanowieniem z dnia 25 października 2010 r., odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Inspektorat G. z dnia 6 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "u.p.e.a".), stąd brak było podstaw do uwzględnienia żądania pełnomocnika zobowiązanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
8. 7. Skarżący, pismem z 15 listopada 2010 r. złożył zażalenie na to postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustosunkowania się przez wierzyciela do argumentów zobowiązanego, uzasadniających uwzględnienie wniosku.
9. 8. Dyrektor Izby Skarbowej w G., na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 56 § 1 i § 4 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
10. 9. Skarżący, pismem z 26 lutego 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na to postanowienie wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., wobec bezpodstawnego przyjęcia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka obligatoryjnie zawieszająca postępowanie egzekucyjne, a także naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie w rozpoznawanej sprawie słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącego, nie uwzględniono argumentów zawartych w zażaleniu z dnia 15 listopada 2010 r. uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego i dokonanie zmiany środka egzekucyjnego przy jednoczesnym rozważeniu interesu zobowiązanego. Organ drugiej instancji nie wziął bowiem pod uwagę w jakimkolwiek aspekcie aktualnej sytuacji finansowej skarżącego, a także historii spłaty zadłużenia na rzecz wierzycieli.
11. 10. Dyrektor Izby Skarbowej w G. podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.
12. 11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że żadna z okoliczności wymienionych w przepisie art. 56 § 1 u.p.e.a. nie wystąpiła w sprawie. W szczególności taką przesłanką nie jest "słuszny interes obywatela" wynikający z wniosku skarżącego. Sad podkreślił, że w sprawach zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny związany jest treścią art. 56 § 1 u.p.e.a., w którym zostały enumeratywnie wyliczone przesłanki zawieszenia. Powołane przez pełnomocnika skarżącego okoliczności związane z sytuacją ekonomiczną nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd powołał wyroki: NSA z dnia 9 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1676/97, LEX nr 44824 i NSA z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt SA/Sz 1636/99 LEX nr 49798). Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G., którym odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w badanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek obligatoryjnie zawieszających postępowanie egzekucyjne, wymieniona w art. 56 § 1 u.p.e.a. Dalej Sąd wywodził, że w toku postępowania egzekucyjnego nie została naruszona ogólna zasada postępowania wyrażona w art. 7 k.p.a., co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że wierzyciel przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie rzeczywistej woli skarżącego co do charakteru żądania zawartego w piśmie z 19 sierpnia 2010 r.
13. 12. W skardze kasacyjnej z 21 lipca 2011 r. skarżący działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
14. - naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy podatkowe art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, oraz przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanu faktycznego, który organ podatkowy ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
15. - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w związku z art. 56 § 1 pkt. 1 i art. 18 u.p.e.a., których nieuwzględnienie skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego zgromadzanego w sprawie, a w konsekwencji nie uchyleniem decyzji i oddaleniem skargi. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przy wydawaniu orzeczenia pominięto istotne okoliczności związane z sytuacją ekonomiczną skarżącego, które powinny stanowić jedną z istotnych przesłanek zastosowania art. 56 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. Jego zdaniem, przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego mogłoby doprowadzić do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania. Przede wszystkim należało przeanalizować dotychczasową postawę skarżącego i jego uprzednie wypełnianie zobowiązań, czego organy podatkowe nie uczyniły. Z uwagi na nieterminowe opłacanie składek przez zobowiązanego na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, od kilku lat [...] Urząd Skarbowy w G. prowadzi egzekucję wyżej wymienionych zobowiązań pieniężnych. Miesięcznie z tytułu składek organ egzekucyjny przekazuje kwotę około 110.000 - 115.000 zł. Aktualnie skarżący dokonuje spłaty zobowiązań z końca roku 2008. Do zapłaty pozostały składki za miesiąc z końca 2008 i cały rok 2009. Dokonywane wpłaty stanowią poważne obciążenie finansowe dla skarżącego, jednakże może on nadal kontynuować swoją działalność i w określonym czasie byłby wstanie spłacić całość zadłużenia, jeśli organ egzekucyjny przeprowadziłby wnikliwą analizę sytuacji finansowej firmy z uwzględnieniem bilansów i doszedłby do przekonania, że konieczne jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o nowo wystawione tytuły wykonawcze.

Z uzyskiwanych przychodów, pomimo prowadzonej egzekucji przy uwzględnieniu wysokiej ściągalności, skarżący pokrywa bieżące zobowiązania m.in. wypłaty wynagrodzeń pracowniczych, niezbędne koszty związane z prowadzoną działalnością tj. raty leasingowe i zakup paliwa do pojazdów patrolowych. Dochodzenie zaległości za rok 2010 w kwocie 500.000 zł w oparciu o wystawione tytułu wykonawcze stanowi istotne zagrożenie dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Niemożność zawieszenia egzekucji w tym zakresie, doprowadzi do sytuacji, w której skarżący nie będzie w stanie wypełniać swoich zobowiązań. W przypadku nie uwzględnienia wniosku o zawieszenie egzekucji skarżący zmuszony będzie zwolnić ponad 350 pracowników.

1. 13. Dyrektor Izby Skarbowej w G., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 14. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego należy ją oddalić.

Przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji przez Sąd odwoławczy jest trafność sposobu zastosowania instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego, tj. art. 56 § 1 u.p.e.a.

15. Pełnomocnik skarżącego kwestionował trafność rozstrzygnięcia organów administracji i Sądu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zarazem jednak nie oznaczył w treści skargi kasacyjnej w jaki sposób został naruszony art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzestając jedynie na przedstawieniu swojego poglądu o "trafności" decyzji o zawieszeniu. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji o konieczności wykazania przez skarżącego jednej z przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a. uzasadniających zawieszenie postępowania. W przepisie tym zostały bowiem enumeratywnie wskazane przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1676/97). Należy też przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, by zakwestionowane postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w G., którym odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych o wskazanych numerach, bezzasadnie nie uwzględniało wykazanych przesłanek z art. 56 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że żadna z okoliczności wskazanych przez pełnomocnika skarżącego w treści skargi kasacyjnej, nie wchodzi w zakres art. 56 § 1 u.p.e.a. W szczególności taką okolicznością nie jest osiąganie przez firmę skarżącego dochodów, planowane rozszerzenie działalności gospodarczej, wpływ egzekucji na stopień realizacji zamierzeń biznesowych czy też rozmiar i struktura zatrudnienia, jak też sposób współpracy z kontrahentami w zestawieniu do wielkości uiszczonych do tej pory należności na rzecz organów administracji publicznej.

Niesłuszne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ zbyteczne jest prowadzenie postępowania dowodowego w celu analizy argumentów o "trudnej sytuacji finansowej strony", skoro okoliczność ta nie zalicza się do przesłanek, które należy rozważać przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. Podobnie w postępowaniu o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie jest badana zmienna "zasadności obciążania państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy" (s 6 skargi kasacyjnej), także pokrywanie bieżących zobowiązań, plany rozwojowe i inne okoliczności wymienione na s. 46 skargi kasacyjnej, ponieważ okoliczności te nie skutkują zawieszeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 u.p.e.a.

16. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 145).