Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 roku sygn. akt I SA/Ol 82/10 wydanym na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z 30 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych.
Z uzasadnienia wyroku wynikało, że decyzją z dnia 15 października 2003 r. Starosta E. ustalił Z. Z. opłatę eksploatacyjną za wydobywanie w 2002 r. na działkach 4/2 i 8/16 w miejscowości N. kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji w wysokości 1.054.908,80 zł.. Wojewoda W. decyzją z dnia 1 marca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego jest prawomocna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 343/04, odrzucił skargę Z.Z. na ww. decyzję organu odwoławczego. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 18 kwietnia 2008 r.
W dniu 26 czerwca 2009 r. skierowano do zobowiązanego upomnienie nr [...] wzywające do uregulowania należności z tytułu opłaty eksploatacyjnej ustalonej decyzją Starosty E. z dnia 15 października 2003 roku oraz następnie tytuł wykonawczy nr [...] i zawiadomienie z dnia 15 września 2009 r. o zajęciu rachunku bankowego. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, tytuł wykonawczy i zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego zostały doręczone stronie w dniu 1 października 2009 r.
Zobowiązany, pismem z dnia 6 października 2009 r., powołując się na art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm., dalej zwana u.p.e.a.) zgłosił zarzut dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie nieistniejącego orzeczenia. Podniósł, że decyzja z dnia 15 października 2003 r., nr [...], na którą powołują się organy, nie istnieje, a jest to jedynie pismo Starostwa Powiatowego.
Wójt Gminy E. postanowieniem z dnia 26 października 2009 r. uznał powyższy zarzut za nieuzasadniony. W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że wbrew twierdzeniu zobowiązanego takie orzeczenie istnieje, gdyż jest to decyzja Starosty E., którą ustalono stronie opłatę eksploatacyjną za wydobywanie w roku 2002 kopaliny bez wymaganej koncesji w wysokości 1.054.908,80 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 listopada 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W ocenie Kolegium zarzut wskazany w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., t.j. nieistnienie obowiązku był niezasadny. Jak wskazał organ, bezspornym w sprawie było, iż decyzja Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty E. z dnia 15 października 2003 r., nie została skutecznie wzruszona. Zdaniem Kolegium, decyzja ostateczna stanowiąca podstawę egzekucji nie podlega badaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym, Kolegium nie mogło dokonać oceny decyzji Starosty E. ani decyzji Wojewody. Ponadto organ podniósł, że zarzut nieistnienia obowiązku z powodu nieprawidłowej podstawy prowadzenia egzekucji był już przedmiotem rozważań zarówno Kolegium, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 389/09, wskazał, że zarzuty przysługujące zobowiązanemu nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, a w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli decyzji i jest nią związany tak samo, jak skarżący.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższe postanowienie Z.Z., zarzucając naruszenie art. 33 pkt 10 i art. 29 u.p.e.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i poprzedzających go orzeczeń oraz o umorzenie postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ II instancji zaniechał rozpatrzenia sprawy poprzez brak merytorycznego, co było obowiązkiem organu, odniesienia się do zarzutu nieistnienia podstawy prawnej prowadzenia egzekucji.
Wskazał, że w treści pisma z dnia 6 października 2009 r. powołał jako podstawę zarzutu art. 33 pkt 10 w zw. z art. 29 u.p.e.a., a nie jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 33 pkt 1 u.p.e.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za bezzasadną.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi było postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym, wydane na podstawie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a.
Skarżący sformułował zarzut oparty na treści art. 33 pkt 10 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.
Wskazując jako podstawę zgłoszonego zarzutu art. 33 pkt 10 u.p.e.a., uzasadniał, że wierzyciel, podając w rubryce 30 orzeczenie z dnia 15 października 2003 r., nr [...], poświadczył nieprawdę, gdyż takie orzeczenie nie istnieje, bowiem pismo z dnia 15 października 2003 r. podpisane w zastępstwie Starosty E. przez Starostwo Powiatowe nie jest decyzją administracyjną, odpowiadającą wymogom art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Także w zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy E. z dnia 26 października 2009 r., zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów, strona zarzuciła organowi bezprawne uznawanie pisma Starostwa Powiatowego z dnia 15 października 2003 r. za decyzję Starosty E. Powołana przez skarżącego podstawa zarzutu pozostawała w pewnym dysonansie z podanym przez nią uzasadnieniem tego zarzutu. Treść przepisu art. 33 pkt 10 u.p.e.a. wskazuje bowiem, że podstawą zarzutu może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27 tej ustawy, co sprowadza się w istocie do zbadania kwestii o charakterze czysto technicznym, tzn. czy zostały wypełnione wszystkie rubryki formularza tytułu wykonawczego oraz porównania czy wprowadzone w odpowiednich polach formularza dane odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy. Uzasadnienie zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu wskazywało natomiast na daleko dalej idące naruszenia, aniżeli nieprawidłowe, w świetle art. 27 u.p.e.a., wypełnienie tytułu wykonawczego.
Rozdźwięk ten dostrzegł również organ odwoławczy. Uwzględniając treść zażalenia strony, w którym podniosła ona, że pismo z dnia 15 października 2003 r. nie jest decyzją i jako takie nie może stanowić podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zmiany kwalifikacji zarzutu, uznając, że jego podstawą jest art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku.
Sąd I instancji podniósł, że należy przyznać rację stronie skarżącej, iż to ona sama decyduje o treści żądania, a organ administracji publicznej co do zasady nie może, bez porozumienia z nią, dokonywać samowolnej kwalifikacji żądania, odmiennej w stosunku do tej zaprezentowanej przez stronę. Sąd uznał jednocześnie, że powyższe działanie organu było w pewnej mierze usprawiedliwione bowiem, żądanie w tym zakresie zostało sformułowane nieprecyzyjne, a konieczność jego rozpatrzenia, ze względu na przedstawioną przez stronę argumentację, wykraczała poza kompetencje, które daje organowi art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a.
Sąd stwierdził, że nabranie wątpliwości co do treści żądania strony obligowało organ do jego wyjaśnienia, niemniej jednak, pomimo tego uchybienia, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż zgłoszony przez stronę zarzut nie mógł spowodować skutku w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego, niezależnie od tego, który z omawianych przepisów – art. 33 pkt 1 czy art. 33 pkt 10 u.p.e.a. – organ uznałby za podstawę zarzutu.
Zdaniem Sądu, kwestionowany tytuł wykonawczy o nr [...] spełniał wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. co do podania w rubryce 30 podstawy prawnej należności, bowiem zawierał wskazanie orzeczenia z dnia 15 października 2003 r., nr [...].
W rozpoznawanej sprawie podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi decyzja Starosty E. z dnia 15 marca 2003 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r. odrzucił skargę na decyzję Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, pomimo, że będący przedmiotem rozpoznania na obecnym etapie postępowania zarzut strony co do nieprawidłowości w związku z wydaniem decyzji z dnia 15 października 2003 r., był już podnoszony w toku postępowania egzekucyjnego, brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 34 § 1a u.p.e.a.. Sąd w tym zakresie stwierdził, że choć uzasadnienie zgłoszonego aktualnie zarzutu w zasadzie powiela argumentację prezentowaną przez stronę w uprzednio toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i sądowym, to jak podkreślono wyżej, wobec powołania aktualnie jako podstawy zarzutu art. 33 pkt 10 u.p.e.a. trudno uznać zgłoszone pierwotnie i na obecnym etapie postępowania zarzuty za tożsame.
Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a. oraz związanego z nim naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 29 u.p.e.a., Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z § 1 tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast w myśl § 2 tego artykułu jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Z powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że jej adresatem jest organ egzekucyjny. Nie mogła ona zatem zostać naruszona na etapie wyrażenia stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów przez wierzyciela.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący Z. Z. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt.
- 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j.:
- - art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 i art. 77 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, polegające na niewzięciu pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich naruszeń przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym, w tym naruszeń polegających na pominięciu zarzutów zgłaszanych przez skarżącego, a w szczególności zarzutu wskazanego przez skarżącego opartego na art. 33 pkt. 1 u.p.e.a, t.j nieistnienie obowiązku, co skarżący uzasadnił tym, że decyzja Starosty E. z dnia 15 października 2003 r. nie jest decyzją i jako taka nie może stanowić podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co miało wpływ na treść postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., co z kolei miało istotny wpływ na treść wydanego przez Sąd orzeczenia oddalającego skargę;
- - art. 135 ppsa poprzez nie zastosowanie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się organ poprzez nie uwzględnienie stanowiska skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu, a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjne sprowadzają się do możliwości podważenia istnienia decyzji administracyjnej, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i braku w tym zakresie prawidłowego postępowania dowodowego, w trakcie postępowania egzekucyjnego.
Zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź Ordynacji podatkowej (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 1999r., sygn. akt IV SA 1104/96, Lex nr 47780).
Wbrew twierdzeniom skarżącego podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi decyzja Starosty E. z dnia 15 marca 2003 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r. odrzucił skargę na decyzję Wojewody W. z dnia 1 marca 2004 r.
Trafnie wskazał Sąd I instancji, że słusznie organy zaznaczyły, iż dopóki decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nie zostanie wyeliminowania w przewidzianym przepisami prawa trybie np. stwierdzenia nieważności, wywołuje skutki prawne wobec jej adresata i jest wykonalna. Tym samym, dopóki decyzja ustalająca wysokość opłaty eksploatacyjnej znajduje się w obrocie prawnym, nie ma podstaw do twierdzenia, że określony w niej obowiązek nie istnieje.
Brak jest także, zważywszy na powyższe, możliwości uznania za zasadne twierdzenia, że w takim przypadku, powołanie przedmiotowej decyzji w tytule wykonawczym spowodowało zaistnienie okoliczności wskazanych w art.33 pkt.10 u.p.e.a. w zw. z art.27 § 1 pkt.3 u.p.e.a. Prawidłowo bowiem decyzja ta została wskazana w tytule wykonawczym jako podstawa prawna obowiązku.
Bezzasadny jest zatem twierdzenie skarżącego, że stawiane przez niego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym nie zostały przeanalizowane. Zarówno organy jak i Sąd dokonały szerokiej analizy zarówno treści jak i uzasadnienia stawianych zarzutów pod kątem ich prawnej kwalifikacji. Jednocześnie na akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje stanowisko i argumentacja Sądu w zakresie analizy wpływu rozstrzygnięcia WSA w Olsztynie w sprawie sygn.akt I SA/Ol 389/09 na treść wydanych, przez organy, w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, w świetle art.34§1a u.p.e.a.
Odnosząc się do zarzuty naruszenia art.7 i art.77§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ponieważ istnieje ostateczna decyzja, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, to stan faktyczny nie budzi sporu. Tak więc zasadnie postępowanie zostało ograniczone do oceny powyższego stanu z punktu widzenia przepisów prawa i nie doszło do naruszenia wskazywanych przepisów.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. o O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego za nieopłaconą pomoc prawną, świadczoną z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, orzeczono na podstawie art. 250 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a, ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163,poz. 1349 ze zm.).