Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., III SA/Wa 2645/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym:
Naczelnik Urzędu Skarbowego w N., działając jako organ egzekucyjny, na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...] – [...] wystawionych przez Burmistrza Gminy P. obejmujących podatek od nieruchomości za listopad i grudzień 2009 r., styczeń - grudzień 2010 r. oraz styczeń - maj 2011 r. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej Spółki. Zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2011 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia zwrotu podatku VAT w Urzędzie Skarbowym w N.. Odpis powyższego zawiadomienia wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych został doręczony Spółce w dniu 22 sierpnia 2011 r.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła skargę zarzucając naruszenie art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: “u.p.e.a." poprzez podjęcie zawieszonego postępowania mimo braku wniosku wierzyciela oraz art. 89 § 1 ww. ustawy poprzez bezprawne dokonanie zajęcia wierzytelności i wniosła o uchylenie czynności oraz o zwrot bezprawnie pobranych kosztów egzekucyjnych, zobowiązanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. do przedłożenia postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego (zawieszonego na wniosek wierzyciela z dnia 12 lipca 2011 r.) i postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz zobowiązanie do zwrotu wyegzekwowanych należności. W uzasadnieniu Spółka powołując się na art. 57 § 1 i art. 56 u.p.e.a. wskazała, że pismem z dnia 12 lipca 2011 r. wierzyciel wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do dnia 31 lipca 2011 r., zatem w jej ocenie nie powinno budzić wątpliwości, że uprawnionym do złożenia wniosku o podjecie zawieszonego postępowania był tylko wierzyciel.
W związku z powyższym stwierdziła, że skoro we wniosku o zawieszenie postępowania został wskazany termin, tj. do dnia 31 lipca 2011 r., to po tym dniu postępowanie mogło zostać podjęte jedynie na wniosek wierzyciela. Do czasu złożenia wniosku przez wierzyciela, organ egzekucyjny nie miał uprawnień do podejmowania nowych czynności egzekucyjnych, zatem czynności podjęte w dniu 16 sierpnia 2011 r. zostały dokonane bezprawnie. Dodatkowo podkreśliła, że postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, czy też o jego odmowie, nie zostało doręczone zobowiązanemu.
Postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. oddalił powyższą skargę.
W zażaleniu z dnia 17 października 2011 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 26 w zw. z art. 56 i art. 57 u.p.e.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pojęcie postępowania egzekucyjnego jest tożsame z pojęciem egzekucji administracyjnej. Konsekwencją tego było wadliwe przyjęcie, że wniosek wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego był bezprzedmiotowy, a czynności egzekucyjne dokonane przez organ egzekucyjny legalne. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 89 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie dokonanego zajęcia wierzytelności za czynność legalną. W ocenie Spółki, zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo.
Minister Finansów postanowieniem z dnia 18 czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powołując się na przepis art. 54 u.p.e.a. wyjaśnił, że w ramach skargi na czynność egzekucyjną, można podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W trybie skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego nie można podnosić zarzutów materialnoprawnych. W trybie art. 54 powołanej ustawy, kontrolą objęta jest zaskarżona czynność egzekucyjna, przez którą rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się całości działań organu egzekucyjnego.
Minister Finansów odnosząc się do kwestii dotyczącej wniosku wierzyciela z dnia 12 lipca 2012 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do dnia 31 lipca 2012 r. i braku wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i jego podjęciu zauważył, że kwestie te wykraczają poza przedmiot postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na wniosek wierzyciela. Wskazał, że pismem z dnia 12 lipca 2011 r. nr [...] wierzyciel wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazując konkretną datę, do której żądał zawieszenia, tj. do dnia 31 lipca 2011 r. Skoro zatem we wniosku została wskazana konkretna data, do której wierzyciel żądał czasowej przerwy w postępowaniu egzekucyjnym, to nie był konieczny jego kolejny wniosek informujący, iż z tą datą postępowanie winno być podjęte.
Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu podjęcia zaskarżonej czynności egzekucyjnej, tj. 16 sierpnia 2011 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. wierzyciel nie żądał przerwy w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, w związku z czym organ uznał, że zasadnie została skierowana egzekucja do przysługującej Spółce wierzytelności z tytułu zwrotu podatku VAT. Dodał także, że jak wynika z akt sprawy ponowne żądanie wierzyciela o zawieszenie postępowania egzekucyjnego zostało skierowane do organu egzekucyjnego pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- - art. 26 w zw. z art. 56 i 57 u.p.e.a. poprzez wadliwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pojęcie postępowania egzekucyjnego było tożsame z pojęciem egzekucji administracyjnej, czego z kolei konsekwencją jest wadliwe przyjęcie, że wniosek wierzyciela o zawieszenie postępowania był bezprzedmiotowy, a czynności podjęte przez organ egzekucyjny były legalne;
- - art. 89 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie bezprawnego dokonania zajęcia wierzytelności za czynność legalną.
W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, a jego uzasadnienie stanowi próbę zalegalizowania bezprawności działania organu egzekucyjnego i obawy przed poniesieniem konsekwencji zastosowania bezprawia wobec zobowiązanego.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Podniósł, że w postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do czynności egzekucyjnych dokonanych przez organ egzekucyjny. W konsekwencji skarga na czynność egzekucyjną nie może dotyczyć przypadków, które mogą być przedmiotem zgłoszenia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. Kontrola legalności w tej sprawie nastąpi zatem z uwzględnieniem norm procesowych, które tę zaskarżoną czynność regulują, a więc w oparciu o przepisy art. 89 oraz 96l - 96m u.p.e.a.
Odwołując się do dyspozycji art. 89 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż warunkiem skuteczności dokonanej czynności egzekucyjnej (zajęcia egzekucyjnego) zmierzającej do zastosowania egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych jest dopełnienie przez organ egzekucyjny obowiązków wynikających z przepisów komentowanej ustawy, w szczególności z art. 67 § 1 u.p.e.a. Jak wyraźnie podkreślono, zajęcie egzekucyjne wywołuje skutek w postaci powstania obowiązków osoby, której doręczono zawiadomienie o zajęciu, nie tylko w zakresie przekazania organowi egzekucyjnemu kwot należnych zobowiązanemu, lecz również w postaci obowiązków informacyjnych określonych w art. 89 § 3 u.p.e.a.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżąca kwestionuje dopuszczalność dokonania w dniu 16 sierpnia 2011 r. czynności zajęcia wierzytelności z tytułu przysługującego jej zwrotu podatku. Podnosi bowiem, że w tym czasie trwał stan zawieszenia postępowania wywołany wnioskiem wierzyciela z dnia 12 lipca 2011 r. W konsekwencji dokonanie ww. czynności egzekucyjnej wymagało uprzedniego wniosku wierzyciela o podjęcie postępowania w sprawie. W ocenie Sądu rozważenia w sprawie wymagało, czy w dacie zaskarżonej czynności organu egzekucyjnego istniały przeszkody natury procesowej do jej dokonania. Z formalnoprawnego punktu widzenia w ww. dacie odniesienia postępowanie egzekucyjne było w toku, a ponadto nie było ani zawieszone, ani wstrzymane, nie były także wstrzymane czynności egzekucyjne. Jak wskazano, sporna pomiędzy stronami pozostaje kwestia znaczenia (i skutków) w sprawie wniosku wierzyciela z dnia 12 lipca 2011 r. o zawieszeniu postępowania ("realizacji tytułów wykonawczych").
Taki wniosek, zdaniem składu orzekającego w sprawie, co do zasady stanowi podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten nie pozostawia organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania - podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego mają charakter obligatoryjny. Prawidłową formą prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie jest postanowienie. W realiach rozpoznawanej sprawy interes prawny wierzyciela (motywowany wszczęciem postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie wniosku zobowiązanego o prolongatę podatku od nieruchomości) uzasadniał zawieszenie postępowania do dnia 31 lipca 2011 r., co wskazano wprost we wniosku. W okresie tym organ - choć nie zawiesił postępowania - nie podejmował czynności egzekucyjnych. Wbrew stanowisku skarżącej - w sprawie nie działał skutek zawieszenia postępowania, bo do zawieszenia postępowania w ogóle nie doszło.
Nie było więc potrzeby, aby wierzyciel składał wniosek o podjęcie postępowania w sprawie. Nie ma też sporu co do tego, że ani postępowanie egzekucyjne (egzekucja), ani czynności egzekucyjne nie były w tym czasie wstrzymane. Oznacza to, że w dacie podjęcia czynności nie istniała żadna przeszkoda procesowa do dokonania kwestionowanego zajęcia. Tak więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ egzekucyjny był zobowiązany do podejmowania działań (środków) służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego jego obowiązków.
Kwestie zaniechania wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i jego podjęciu, wykraczają – w ocenie Sądu- poza przedmiot postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne.
Na powyżej powołane rozstrzygnięcie Spółka wniosła skargę kasacyjną, domagając się uwzględnienia skargi w całości, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:
- a) art. 56 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że na skutek złożonego w dniu 12 lipca 2011 r. wniosku wierzyciela nie doszło do zawieszenia postępowania;
- b) art. 56 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że zaniechanie organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. polegające na niewydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego mimo jednoznacznej dyspozycji art. 56 – organ "zawiesza postępowanie"- nie miało wpływu na wynik sprawy;
- c) art. 89 u.p.e.a. poprzez uznanie bezprawnego dokonania zajęcia wierzytelności za czynność legalną oraz uznanie, że w dacie dokonania zajęcia, tj. 16 sierpnia 2011 r. nie istniała żadna przeszkoda do dokonania tegoż zajęcia;
- d) art. 6 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że mimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny był zobowiązany do podejmowania działań służących doprowadzeniu do wykonania przez skarżącą jej obowiązków.
Ponadto Spółka wskazała na naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." poprzez przyjęcie, że wskazane przez skarżącą zarzuty wykraczają poza przedmiot postępowania w danej sprawie.
Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jego pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Przede wszystkim nie odpowiada ona w pełni wymogom określonym w art.176 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 § 1 p.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony. Strona skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób Sąd uchybił zasadzie oficjalności i nie rozpoznał sprawy w jej granicach. Strona skarżąca wskazała ponadto w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art.56, art.89 i art.6 tej ustawy. Każdy z tych przepisów zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych. Skarżąca nie sprecyzowała dostatecznie tych zarzutów poprzez wskazanie, który przepis (z określeniem jednostki redakcyjnej) konkretnie został naruszony, poza art.56 u.p.e.a., w odniesieniu do którego w uzasadnieniu wskazano § 3 tego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w tym przypadku nie występuje (art.183 § 1 p.p.s.a.). Nie może w związku z tym zastępować strony w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej bądź ich uzasadnianiu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, z dnia 13 maja 2008 r., II 365/07, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie może w związku z tym merytorycznie odnieść się do zarzutu naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Z tych samych względów nie sposób ocenić zarzutu naruszenia art.6 u.p.e.a. Przepis ten w § 1 stanowi o obowiązku wierzyciela podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku od zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku (zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji), skardze na bezczynność wierzyciela przysługującej podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku (§ 1a). Przepis ten zawiera także upoważnienie dla Ministra Finansów do uregulowania w drodze rozporządzenia trybu postępowania wierzycieli przy podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 (§ 3 art. 6 u.p.e.a.). W tej sprawie wierzyciel podjął działania zmierzające do wyegzekwowania obowiązku w drodze egzekucji.
Skarżąca nie jest ponadto żadnym z podmiotów, któremu przysługiwałaby skarga na bezczynność wierzyciela. Przepis art.6 u.p.e.a. nie odnosi się do czynności (lub bezczynności) organu egzekucyjnego polegającej na niewykonaniu obowiązku zawieszenia postępowania na wniosek wierzyciela. Sąd nie mógł go zatem naruszyć w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
Art.89 u.p.e.a. określa sposób dokonania zajęcia wierzytelności. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny organ egzekucyjny zachował się zgodnie z § 1 i § 3 tego przepisu (§ 2 określa moment, w którym zajęcie jest dokonane). Nie określa on jednakże przeszkód prawnych, jakie uniemożliwiają dokonanie tej czynności egzekucyjnej czy też warunków, w jakich organ egzekucyjny może podejmować czynności egzekucyjne. Nie mógł zatem być naruszony "poprzez uznanie bezprawnego dokonania zajęcia wierzytelności za czynność legalną".
Nie można także uznać, że doszło do naruszenia art.56 § 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do zawieszenia postępowania wskutek złożenia wniosku przez wierzyciela. Ustawodawca w powołanym przepisie wskazał bowiem jednoznacznie, że zawieszenie postępowania wymaga wydania postanowienia przez organ egzekucyjny. Zgodzić się należy, że na żądanie wierzyciela organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania (art.56 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Jednakże zestawienie treści art.56 § 1 pkt 4 i § 3 u.p.e.a. potwierdza tezę, że zawieszenie to następuje dopiero w wyniku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jeżeli ustawodawca zamierza wprowadzić zawieszenie postępowania z mocy prawa, formułuje przepis inaczej. Przykładowo art. 123 p.p.s.a., przewidujący wypadek zawieszenie postępowania z mocy prawa brzmi " Postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek siły wyższej". W tym przypadku nie wskazano na zawieszenie postępowania z mocy prawa w wyniku żądania wierzyciela.
Żądanie wierzyciela obliguje organ do zawieszenia postępowania i wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art.56 § 3 u.p.e.a. Strona skarżąca zdaje się jednak nie zauważać, że żądanie zawieszenia postępowania jest uprawnieniem wierzyciela. Zobowiązanemu prawo takie nie przysługuje. Nie może on w związku z w tym ramach skargi na czynności egzekucyjne domagać się zawieszenia postępowania czy też wskazywać na zaniechanie organu w tym zakresie. Jak prawidłowo zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.54 §1 u.p.e.a., ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do czynności egzekucyjnych, dokonanych przez organ egzekucyjny. Czynnością egzekucyjną są wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Nie jest nią zatem zawieszenie postępowania.
Nie można zatem w ramach środka, o którym mowa w art.54 § 1 u.p.e.a. zwalczać bezczynności organu egzekucyjnego, polegającej na nierozpoznaniu żądania wierzyciela zawieszenia postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy czynności egzekucyjne zostały dokonane po upływie okresu, na jaki zgodnie z żądaniem wierzyciela postępowanie miało być zawieszone. Bezczynność ta w tym przypadku nie może być przy tym utożsamiana z przewlekłością postępowania egzekucyjnego, na którą to zresztą przewlekłość skarga przysługuje wierzycielowi, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku (art.54 § 2 u.p.e.a.). Organ podejmował bowiem czynności egzekucyjne i czynił to po dniu, który wierzyciel określił jako ostatni dzień, w którym postępowanie miało być zawieszone.
Jeżeli postępowanie egzekucyjne nie zostało zawieszone, to nie istniała też przeszkoda do stosowania środków egzekucyjnych, w tym zajęcia wierzytelności.
Z tych względów na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art.209, art. 204 pkt 1, art.205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).