Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r. I SA/Gl 1508/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Margoty N.-Z. na czynność ZUS w W. Oddział w R. z dnia 19 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie restrukturyzacji zobowiązań podatkowych.
W uzasadnieniu postanowienia, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniono, że w piśmie z dnia 21 września 2004 r. Margota N.-Z. zawarła skargę na czynność ZUS w W. Oddział w R., wyrażoną w piśmie tego organu z dnia 19 grudnia 2002 r. (...), którą pozostawiono bez rozpatrzenia jej wniosek o restrukturyzację należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności, domagała się jednocześnie zobowiązania ZUS do wezwania jej do usunięcia braków formalnych pisma i wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku z 15 listopada 2002 r.
Uzasadniając skargę, podała, że w dniu 15 listopada 2002 r. wystąpiła do ZUS Oddział w R. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców /Dz.U. nr 155 poz. 1287/. W dniu 19 grudnia 2002 r. Zakład wystosował do skarżącej pismo /doręczone w dniu 20 grudnia 2002 r./ informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na niedołączenie do wniosku wymaganych dokumentów. W dniu 13 stycznia 2003 r. skarżąca odwołała się do ZUS od powyższego sposobu zakończenia sprawy. W odpowiedzi na odwołanie wyjaśniono /data doręczenia odpowiedzi organu - 25.02.2003 r./, że pismo organu z dnia 19 grudnia 2002 r. nie jest wydaną przez organ administracji publicznej decyzją administracyjną. Na ponowne wystąpienie skarżącej do ZUS pismem z dnia 30 września 2003 r., organ ten podtrzymał swoje stanowisko w piśmie doręczonym skarżącej w dniu 11 grudnia 2003 r. W dniu 12 stycznia 2004 r. Margota N.-Z. wniosła skargę na bezczynność ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, polegającą na odmowie wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniesionego wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego.
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2004 r. Sąd oddalił wymienioną powyżej skargę /I SAB/Gl 2/04/. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd związany zakresem skargi na bezczynność organu nie może ocenić prawidłowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o restrukturyzację zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Weryfikacja zasadności podjętych w sprawie działań organu /w tym m.in. zaniechania wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku/ mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby strona zaskarżyła te czynności do sądu administracyjnego. Skarżąca podała, że z ustnego uzasadnienia wyroku z dnia 4 sierpnia 2004 r. dowiedziała się, iż organ powinien ją pouczyć w piśmie pozostawiającym sprawę bez rozpatrzenia o możliwych środkach zaskarżenia takiej czynności. Po otrzymaniu takiej informacji, skarżąca pismem z dnia 11 sierpnia 2004 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi /doręczonej w dniu 2 września 2004 r./ poinformowano skarżącą, że do czasu otrzymania wyroku i jego uprawomocnienia się brak podstaw do rozpatrzenia jej pisma.
Odpowiadając na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wymieniono braki, jakie zawierał wniosek o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego. Wskazano, że stosownie do treści art. 9 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, do restrukturyzacji należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidującej w art. 123 stosowanie, w sprawach nią uregulowanych, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie jednak z zastrzeżeniem zawartym w art. 9 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, przepisy, do których ustawa odsyła stosuje się, chyba że ustawa restrukturyzacyjna stanowi inaczej. Przepis art. 13 ustawy restrukturyzacyjnej stanowi jednoznacznie, że niekompletny wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Nie może on zatem zainicjować postępowania, a zatem wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej byłoby bezpodstawne.
Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności przypomniał, że zaskarżona czynność organu administracji została dokonana w grudniu 2002 r. i z tego względu w zakresie oceny dotyczącej dopuszczalności skargi na tę czynność oraz terminu do jej złożenia zastosowanie miały przepisy art. 34 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przewidywał, że w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca wezwała ZUS do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 13 stycznia 2003 r., które wpłynęło do ZUS Oddział w R. w dniu 15 stycznia 2003 r. Zatem termin do wniesienia skargi na czynność polegającą na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o restrukturyzację należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne upłynął w lutym 2003 r. W tej sytuacji stwierdzono, że skarga z dnia 21 września 2004 r. wniesiona została bez zachowania wskazanego powyżej terminu i z tego względu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 - zwanej dalej p.p.s.a./.
W skardze kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika Margoty N.-Z., domagając się uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucono wydanie orzeczenia w oparciu o nieobowiązujący przepis art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a ponadto:
- - art. 53 par. 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżąca wnosząc w dniu 13 stycznia 2003 r. odwołanie w rozumieniu art. 127 Kpa wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa oraz przyjęcie, że wezwanie z dnia 11 sierpnia 2004 r. do usunięcia naruszenia prawa, a także odpowiedź organu z dnia 2 września 2004 r. spowodowało rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi na czynność organu administracji;
- - art. 58 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że po dniu 1 stycznia 2004 r. możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego regulowały przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /p.p.s.a./, a nie jak błędnie przyjął Sąd ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ponadto Sąd błędnie przyjął, iż odwołanie z dnia 13 stycznia 2003 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. O tym, iż odwołanie od czynności dokonanej przez organ administracji - ZUS Oddział w R. nie przysługiwało, skarżąca nie została poinformowana. Z tego względu należało przyjąć, iż skarżąca działając w odpowiednim terminie na skutek wprowadzenia w błąd przez organ administracji dopiero 11 sierpnia 2004 r. wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa, a skargę do sądu administracyjnego złożyła w terminie. W konsekwencji nie istniały przesłanki do jej odrzucenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należało przypomnieć, że zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami /art. 174 p.p.s.a./ i wnioskami skargi /art. 176 p.p.s.a./. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Dodać należy, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania /art. 183 par. 2 p.p.s.a./, której w niniejszej sprawie się nie stwierdza.
Odnosząc się do podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie wystarczy przytoczenie naruszonych przepisów, lecz niezbędne jest także uzasadnienie przez wskazanie na czym naruszenie polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a./.
Strona skarżąca oparła wniesioną skargę kasacyjną na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. o zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Spośród podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, za uzasadniony należało uznać zarzut odwołania się w zaskarżonym postanowieniu do treści przepisu art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
W sprawie nie budziło wątpliwości, iż skarga kasacyjna została wniesiona po dniu 1 stycznia 2004 r. Z tego względu podlegała rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie p.p.s.a./, będącego stosownie do przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm./ sądem pierwszej instancji. Natomiast stosownie do przepisu art. 3 w związku z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - zwana dalej ustawą o NSA, utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Po tym dniu przepisy tej ustawy nie mogły stanowić podstawy do oceny m.in. spełnienia warunków formalnych oraz terminu do wniesienia skargi na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ocena ta powinna następować na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /p.p.s.a./ z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 98 ustawy przepisy wprowadzające (...). W takim też zakresie do oceny zachowania terminu do wniesienia skargi oraz wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zastosowanie miały przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a.
Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do nieobowiązującego przepisu art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w tym wypadku nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Obowiązujące bowiem od dnia 1 stycznia 2004 r. przepisy utrzymywały dotychczasowy trzydziestodniowy termin od doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie do wniesienia skargi /art. 53 par. 1 p.p.s.a. - art. 35 ustawy o NSA/ oraz obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu /art. 52 par. 1 p.p.s.a. i art. 34 ust. 1 ustawy o NSA/. W przypadku braku takich środków zaskarżenia przewidziano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako surogat środka zaskarżenia /art. 52 par. 3 i art. 53 par. 3 p.p.s.a. i odpowiednio art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Istniejące różnice w brzmieniu tych przepisów nie miały istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, w której rozstrzygające znaczenie miała ocena dochowania przez stronę terminu do wniesienia skargi.
Uregulowania w tym zakresie były jednolite i z tego względu pomimo błędnego odwołania się przez Sąd pierwszej instancji do nieobowiązującego przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA należało uznać, że ostatecznie nie miało to wpływu na wynik sprawy. Do tej samej bowiem oceny prowadziło odwołanie się do przepisów, które powinny zostać zastosowane w sprawie /art. 53 par. 1 i par. 2 w związku z art. 52 par. 1 i par. 3 p.p.s.a./.
Z kolei za pozbawione uzasadnienia należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 53 par. 2 i art. 58 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. Trafnie bowiem Sąd przyjął, iż w sprawie stronie skarżącej odwołanie nie przysługiwało. Przepisami właściwymi do rozpoznania wniosku skarżącej o restrukturyzację należności określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "a-c" w związku z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców /Dz.U. nr 155 poz. 1287 ze zm./ były przepisy właściwe do wymiaru i poboru tych należności, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Przepisy ostatnio wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. przewidywalny wydanie decyzji w indywidualnej sprawie ustalenia wymiaru składek i poboru, a także umorzenia należności z tytułu tych składek /art. 83 ust. 1 pkt 3/ i w tym zakresie przewidywały tryb odwoławczy /art. 83 ust. 2/.
Nie przewidywały natomiast rozstrzygnięcia w drodze decyzji w sprawach wymienionych w art. 13 ust. 5 ustawy o restrukturyzacji należności publicznoprawnych od przedsiębiorców /pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia/. W takiej sytuacji środkiem prawnym, który przysługiwał stronie było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa /art. 52 par. 3 p.p.s.a., odpowiednio art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/. Zasadnie zatem Sąd uznał pismo strony skarżącej z dnia 13 stycznia 2003 r. /wniesione w dniu 15 stycznia 2003 r./ nazwane "odwołaniem", jako stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2004 r. terminem do wniesienia skargi był termin 30 dni od dnia doręczenia wezwania /art. 30 ust. 3 ustawy o NSA/.
Skoro jednak tego nie uczyniono przed tym dniem, zastosowanie w sprawie miały omówione przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2004 r. /art. 53 par. 2 p.p.s.a./. Zgodnie z tym przepisem skargę należało wnieść w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 13 stycznia 2003 r. właściwa terenowo jednostka organizacyjna ZUS odniosła się w piśmie z dnia 21 lutego 2003 r. /doręczonym w dniu 25 lutego 2003 r./. Również jednak termin określony w przepisie art. 53 par. 2 p.p.s.a. nie został dochowany. Skargę, co nie jest przedmiotem sporu, wniesiono w dniu 21 września 2004 r. /data stempla pocztowego/, nie wnosząc równocześnie o przywrócenie uchybionego terminu /art. 87 par. 1 p.p.s.a./.
W tej sytuacji Sąd zasadnie uznał, iż przekroczono termin do wniesienia skargi. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej, w sprawie istniały przesłanki do jej odrzucenia określone w art. 58 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych powodów należało uznać, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.