Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J.Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Stan faktyczny sprawy przedstawiono następująco:
Na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych dnia 25 stycznia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonał zajęcia rachunku bankowego skarżącego celem wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do września 2003 r.
Dnia 30 stycznia 2008 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnosząc, że decyzja stanowiąca podstawę tytułów wykonawczych jest nieważna, obejmuje zobowiązanie częściowo przedawnione (za okres od czerwca 1999 r. do grudnia 2002 r.), a ponadto skarżącemu nie doręczono upomnienia.
Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione, wskazując, że egzekwowane należności zostały ustalone prawomocną decyzją, której nieważności nie stwierdzono.
W zażaleniu na to postanowienie – poza argumentami wskazanymi w zarzutach - skarżący dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Dyrektor Oddziału ZUS, a nie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS oraz że ten organ nie może prowadzić egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, a jedynie ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 12 czerwca 2008 r. postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń, utrzymał w mocy. Stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut przedawnienia części egzekwowanej należności, ponieważ w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały wprawdzie przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, ale na mocy art. 17 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264) termin przedawnienia tych należności wydłużono do lat 10. Odnośnie zarzutu nieuprawnionego prowadzenia przez organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych egzekucji ze świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że zarzut ten został zgłoszony po upływie 7 dni od daty doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, a poza tym organ ten zastosował egzekucję z rachunku bankowego, do czego był umocowany przez art. 19 § 4 u.p.e.a.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w zażaleniu, podnosząc, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie odróżnia egzekucję ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego od egzekucji ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz że decyzja wymiarowa jest nieważna na mocy art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ponieważ na mocy wcześniejszej decyzji z dnia 29 stycznia 1991 r. skarżący był zwolniony od obowiązku opłacania składek. Podtrzymał także zarzut przedawnienia egzekwowanych należności, wskazując, że wobec braku przepisów przejściowych w ustawie o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pierwszeństwo powinna mieć zasada nieretroakcji.
Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przede wszystkim wskazał, że w ramach wniesionych w terminie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej skarżący podniósł jedynie to, że dokonano zajęcia na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych wadliwie ze względu na nieważność decyzji wymiarowej oraz że nastąpiło przedawnienie części egzekwowanego zobowiązania – i te zarzuty zakreślają granice sprawy. Nie są one jednak trafne z tego względu, że organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku, natomiast dla oceny, czy zobowiązanie wygasło wskutek upływu terminu przedawnienia, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego określone skutki prawne.
Ponieważ ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera przepisów przejściowych, zastosowanie mają przepisy nowe, ponieważ zasada nieretroakcji nie dotyczy sytuacji, w której określony stosunek prawny trwa w chwili wejścia w życie nowej regulacji prawnej. Sąd stwierdził również, że nie są także zasadne zarzuty skarżącego dotyczące statusu Dyrektora oddziału Wojewódzkiego ZUS jako organu egzekucyjnego oraz dotyczące braku uprawnień tego organu do prowadzenia egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ponieważ art. 19 § 4 u.p.e.a. określa, że wyspecjalizowanym organem egzekucyjnym jest właśnie Dyrektor oddziału ZUS i organ ten przeprowadził egzekucję z rachunku bankowego, do czego był uprawniony. Ponadto Sąd zauważył, że – jego zdaniem – ubezpieczenia społeczne obejmują także ubezpieczenie emerytalne, a świadczeniem z ubezpieczenia społecznego jest także emerytura.
W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wymiaru składek.
Postawił zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:
- - art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez uznanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej opartej na nieważnej decyzji wymiarowej,
- - art. 19 § 4 u.p.e.a. (w oryginale: "19 ust. 4") przez uznanie, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS był uprawniony do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy organ taki nie jest wymieniony w ustawie oraz przez uznanie, że organy ZUS są uprawnione do prowadzenia egzekucji z zaopatrzenia emerytalnego;
- 2) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a to:
- - art. 2 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez naruszenie zasady lex retro non agit i nieuwzględnienie 5-letniego okresu przedawnienia prawa dochodzenia składek,
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz urzeczywistniają zasady sprawiedliwości społecznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że naruszenia zasady nieretroaktywności upatruje w zastosowaniu dłuższego okresu przedawnienia do długu, który powstał wtedy, gdy obowiązywały okresy krótsze. Natomiast niewłaściwość organu do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynikała stąd, że z dniem 30 lipca 2007 r. zlikwidowano stanowisko dyrektora oddziału, wprowadzając w to miejsce stanowisko dyrektora oddziału wojewódzkiego, nieznane ustawie egzekucyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżono postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie decyzję w przedmiocie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Zamieszczony w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji w przedmiocie wymiaru składek nie mógłby być uwzględniony nawet wtedy, gdyby skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, ponieważ dotyczy kwestii wykraczającej poza granicę sprawy objętej skargą do sądu administracyjnego.
Ponadto wymaga podkreślenia – na co Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę – że wniesione przez skarżącego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczyły tylko nieważności decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Dopiero w trakcie postępowania w przedmiocie zarzutów skarżący rozszerzył argumentację na zagadnienia związane z właściwością Dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego oraz z zakresem jego uprawnień w toku egzekucji. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych argumentów skarżącego odniósł się, niemniej kwestie te pozostają poza ramami zarzutów przeciwegzekucyjnych jako środka prawnego określonego w art. 30 u.p.e.a. Ponieważ prawo do zgłoszenia tych zarzutów wygasa po upływie siedmiu dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), po upływie tego terminu zobowiązany uzupełniać ich nie może.
Dlatego też i w tym przypadku ilekroć skarga kasacyjna traktuje o zagadnieniach nie objętych zarzutami zgłoszonymi prawidłowo, to jest w terminie, wykracza poza granice sprawy objętej skargą. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w pierwszej kolejności do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które mieszczą się w granicach sprawy administracyjnej poddanej pod osąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Naruszenie tego przepisu skarżący wiąże z nieważnością decyzji wymiarowej, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, jednakże nie zauważa, że postępowanie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie może służyć weryfikacji tej decyzji. Jej zmiana lub uchylenie może nastąpić wyłącznie w odpowiednim trybie szczególnym – zwłaszcza, jeżeli skarżący uważa, iż decyzja wymiarowa została skierowana do osoby nie będącej strona postępowania. Ponieważ jednak skarżący we właściwym trybie nie doprowadził do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, trafności zarzutu naruszenia w postępowaniu egzekucyjnym art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. uznać nie można.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, przez skarżącego wiązany z naruszeniem art. 2 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskutek niezamieszczenia w ustawie nowelizującej tę ustawę przepisów przejściowych zastrzegających ich wsteczne działanie, należy podkreślić, że – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 2004 r. (SK 44/03) – w przypadku braku regulacji intertemporalnej w ustawie zmieniającej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej. Dlatego też także w odniesieniu do nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonanej cytowaną wcześniej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r., uznać należy, że zamiarem ustawodawcy było stosowanie ustawy nowej od daty wejścia w życie nowelizacji, to jest od dnia 1 lipca 2004 r. Wydłużenie terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z pięciu do dziesięciu lat nie doprowadziło przy tym do wstecznego działania nowego prawa, gdyż – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 maja 1986 r. (U 1/86) – zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje regulacji zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy określony przepis jeszcze nie obowiązywał, ale nie dotyczy sytuacji, gdy stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów wprowadzających nowy reżim prawny.
Odnosząc te zasady do okoliczności badanej sprawy trzeba zauważyć, że do dnia wejścia w życie nowelizacji ciążące na skarżącym należności składkowe przedawnieniu jeszcze nie uległy, co oznacza, że w momencie wejścia w życie przepisów wydłużających termin ich przedawnienia stosunek prawny, z którego wynikała powinność uiszczenia składek, trwał. Wydłużenie terminu przedawnienia nie wiązało się zatem w tym wypadku z działaniem prawa wstecz – jak twierdzi skarżący – i nie naruszało art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ani, tym bardziej, art. 2 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy poddanej jego osądowi, są chybione. Już ta konstatacja przemawia za oddaleniem skargi kasacyjnej, ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Niemniej nietrafne są także pozostałe zarzuty, dotyczące naruszenia art. 19 § 4 u.p.e.a.
Niewątpliwie przepis ten stwierdza, że organem egzekucyjnym jest Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Dyrektor oddziału wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niezależnie jednak od trafności argumentu, że zmiana funkcjonalna w wewnętrznych strukturach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może wpływać na zmianę statusu tego organu jako organu egzekucyjnego, trzeba wskazać, że dyrektor oddziału wojewódzkiego ZUS to także dyrektor oddziału, o jakim mówi ustawa egzekucyjna, toteż wyprowadzanie ze zmian nazw tych organów skutków w postaci pozbawienia jednego z nich statusu organu egzekucyjnego nie ma dostatecznych podstaw normatywnych.
Ponadto, ponieważ w sprawie zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego, a do egzekucji z rachunków bankowych zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor oddziału ZUS jest niewątpliwie uprawniony, zbędne – bo wykraczające nie tylko poza granice sprawy poddanej osądowi, ale w ogóle poza czynności podjęte w postępowaniu – jest analizowanie zakresu uprawnień tego organu egzekucyjnego do prowadzenia egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego; rozważania takie miałyby bowiem charakter tylko teoretyczny i nie służyłyby celom postępowania sądowoadministracyjnego.
W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.