Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia 10 września 2013 r., I SA/Sz 739/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Gminy K.(zwanej dalej Gminą) na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie z dnia 25 marca 2013 r. w przedmiocie postępowania kontrolnego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi w 2010 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna bowiem wynik kontroli ograniczył się do ustaleń faktycznych i podkreślenia nieprawidłowości - nie wynikały z niego konkretne obowiązki. Skoro nie wynikały z niego żadne obowiązki to tym samym nie podlegał badaniu przez sąd administracyjny.
2. Powyższe postanowienie Gmina zaskarżyła w całości skargą kasacyjną. Podniosła w niej, że w dokumencie będącym wynikiem kontroli zostały zawarte określone obowiązki dla kontrolowanego (tj. Gminy) i tym samym sąd pierwszej instancji nie powinien był odrzucać skargi jako niedopuszczalnej. W punkcie IV wyniku kontroli zatytułowanym "Wnioski i zalecenia" wskazano bowiem, że: "Należy zwrócić się do Ministra Finansów celem uzgodnienia sposobu postępowania w związku z ustaleniami opisanymi w treści wyniku kontroli". W punkcie 2 wskazano, że: "Należy dokonać poprawy sposobu weryfikacji danych wprowadzanych do Systemu Informacji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
3. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.
4. W istocie sporną kwestią w tej sprawie jest to, czy wnioski i zalecenia zawarte w wyniku kontroli nakładają na kontrolowanego obowiązki. Tylko bowiem gdy wynik kontroli dotyczy przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa - podlega on zaskarżeniu do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środka odwoławczego, jako stanowiący w swej istocie decyzję (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, ONSA 2001 Nr 2, poz. 58).
5. Nie można zrozumieć treści dokumentu - jakim jest wynik kontroli - poprzestając na analizie dwóch lub trzech wyrwanych wyrazów. Niezbędny jest szerszy kontekst- analiza całego fragmentu, z którego te wyrazy zostały wyjęte. Należy zwrócić uwagę na podtytuły dokumentu, które udzielają wskazówek interpretacyjnych: "Zakres kontroli", "Syntetyczny opis kontrolowanej działalności", "Ustalenia szczegółowe", "Wnioski i zalecenia".
Obszerny, 11- tomowy słownik pod red. Witolda Doroszewskiego (dostępny na stronie http://doroszewski.pwn.pl/) na pierwszym miejscu podaje tłumaczenie słowa "zalecać" jako "doradzać wykonanie". Wyraz "wniosek" natomiast definiowany jest jako "twierdzenie wywiedzione, wyprowadzone bezpośrednio na podstawie innych twierdzeń, wynik rozumowania, konkluzja". Doradzania wykonania określonej czynności nie można utożsamiać z nałożeniem obowiązku jej wykonania.
Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji – zaskarżony wynik kontroli wskazuje uchybienia wynikające z naruszenia obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do naliczenia części subwencji dla jednostki samorządu terytorialnego. Organ zalecił, by Gmina zwróciła się do Ministra Finansów celem uzgodnienia sposobu postępowania. Nie można mówić o obowiązku w tej sytuacji, bowiem zobowiązanie do takiego zachowania nie wynika z przepisu prawa. Organ nie może nakładać obowiązków, o których nie mówią obowiązujące przepisy prawa.
Co więcej, nie można mówić tu o obowiązku bowiem obowiązek charakteryzuje się tym, że może zostać przymusowo wyegzekwowany. Biorąc pod uwagę, że zalecenie nie jest obowiązkiem – wynik kontroli nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. Jednocześnie nie oznacza to zamknięcia drogi do sądu bowiem wynik kontroli może być przedmiotem badania przez sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do zmiany postanowienia sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.