Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., I SA/Bd 612/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 11 sierpnia 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Sąd ustalił, że postanowieniami z dnia 8 lipca 2005 r. Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w T., po rozpatrzeniu wniesionych przez "M." sp. z o.o. zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczących nieistnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2005 nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a./ uznał wniesione zarzuty za niezasadne. Powołał się na art. 34 par. 1 u.p.e.a., w myśl którego organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, przy czym w zakresie nieistnienia obowiązku jest to stanowisko wiążące. Skoro wierzyciel potwierdził zasadność i wymagalność egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku, to wskazana w tytułach wykonawczych podstawa prawna obowiązku oraz wysokość należności jest prawidłowa. W konsekwencji zarzut niespełnienia wymogów z art. 27 par. 3 u.p.e.a. jest niezasadny.
W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła naruszenie art. 34 par. 1 i par. 4 u.p.e.a. poprzez nie podjęcie próby sprawdzenia zasadności obowiązku, a jedynie bezwzględne przyjęcie stanowiska wierzyciela. Wskazała też na bezprawność wniosku wierzyciela.
Dyrektor Izby Skarbowej w B. nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdził, że z przepisu art. 34 par. 1 u.p.e.a. wynika, że zgłoszone zarzuty organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Wierzyciel natomiast stwierdził, że egzekwowany obowiązek jest zasadny i wymagalny, czyli istnieje. Odnośnie naruszenia art. 27 u.p.e.a. organ zauważył, że wierzyciel wskazał wszystkie wymagane elementy formalne tytułu wykonawczego. Co się tyczy podstawy prawnej obowiązku, to kwestionowanie jej przez zobowiązanego nie jest równoznaczne z jej brakiem w tytule. Dotyczy zasadności obowiązku, a nie dopuszczalności egzekucji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponownie wskazała na brak podstawy prawnej roszczenia, gdyż żądanie dotyczyło opłat za wykonanie czynności legalizacyjnych w czasie, gdy nie obowiązywało żadne rozporządzenie regulujące kwestie wysokości stawek tychże opłat. W takim wypadku organ egzekucyjny zobowiązany był wypowiedzieć się w sposób niezwiązany stanowiskiem wierzyciela, gdyż taka sytuacja świadczyła o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji. Konsekwentnie, w wystawionym tytule wykonawczym brakowało prawidłowo określonej wysokości należności i prawidłowej podstawy prawnej. Strona stwierdziła też, że postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co, stosowanie do art. 97 par. 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. powinno skutkować zawieszeniem postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a./ wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie była zasadność zarzutów nieistnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, niedopuszczalność egzekucji oraz niespełnienie obowiązków wynikających z art. 27 u.p.e.a.
Sąd podzielił stanowisko organu co do oceny pierwszego i trzeciego zarzutu. Uznał, że w zakresie zarzutu nieistnienia obowiązków organ był związany stanowiskiem wierzyciela, a ten uznał zarzut za niezasadny. Natomiast w zakresie zarzutu niespełnienia obowiązków z art. 27 u.p.e.a. Sąd stwierdził, że tytuły wykonawcze wystawione w sprawie zawierały wymagane dane. Wierzyciel zawarł w nich bowiem podstawę prawną obowiązku, podając art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r.- Prawo o miarach /Dz.U. nr 63 poz. 636 ze zm., dalej: u.p.m./ oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie wysokości i trybu pobierania opłat za czynności organów administracji miar i podległych im urzędów /Dz.U. nr 207 poz. 1757 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2002 r./. Twierdzenie zobowiązanego, iż podany jako podstawa prawna obowiązku akt prawa jest aktem nieobowiązującym należy uznać za postawienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w zakresie zarzutu niedopuszczalności egzekucji Sąd stwierdził, wskazując na treść art. 34 par. 1 u.p.e.a., że w tym zakresie organ egzekucyjny nie jest związany stanowiskiem wierzyciela. Oznacza to, że organ egzekucyjny, badając wskutek złożonego zarzutu dopuszczalność egzekucji, musi uczynić to w odniesieniu do stanowiska wierzyciela, niemniej jednak może zająć stanowisko odmienne. Obowiązany jest zatem samodzielnie rozstrzygnąć, co może stanowić podstawę prawną obowiązku, gdyż stosownie do art. 3 par. 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 cyt. ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.
Z akt sprawy wynikało, że egzekwowanym obowiązkiem była zapłata opłat legalizacyjnych za czynności dokonane pod rządami ustawy prawo o miarach. Zgodnie z podanym w tytułach wykonawczych art. 24 ust. 4 tej ustawy, chodziło o opłaty, do ponoszenia których stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - O.p. /art. 24 ust. 6 u.p.m./.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 21 par. 3 O.p. oraz art. 24a ust. 2 u.p.m. i stwierdził, że z regulacji tych wynika, iż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek obliczenia i zapłaty opłat za czynności legalizacyjne, a zdarzeniem powodującym powstanie tego obowiązku jest złożenie wniosku. Inaczej natomiast kwestia ta była uregulowana przed 6 lipca 2004 r. Wówczas opłaty za czynności legalizacyjne pobierał organ administracji miar w ten sposób, że po ich dokonaniu wzywał do zapłaty ustalonej kwoty w wysokości obowiązującej w dniu dostarczenia przyrządu pomiarowego /par. 2 ust. 4 oraz ust. 14 rozporządzenia z 2002 r. - wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 u.p.m. w brzmieniu obowiązującym do 6 lipca 2004 r./. Nieuiszczone w terminie opłaty ulegały ściągnięciu w trybie przepisów u.p.e.a. jako przekazane w trybie art. 24 ust. 4 u.p.m. Nowelizacja wskazanych przepisów nastąpiła ustawą z dnia 27 maja 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo o miarach /Dz.U. nr 141 poz. 1493/.
Zgodnie z art. 7 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Taki zapis, przy braku przepisów przejściowych, oznaczał, że obowiązek ponoszenia opłat za czynności dokonane po tej dacie regulowany jest bezpośrednio przez ustawę nową. Od tego momentu opłaty podlegały egzekucji jako te, do których stosuje się przepisy działu III O.p.
Sąd zauważył również, że przepis art. 24 ust. 6 u.p.m. nawiązuje wprost do art. 3 p.e.a., zgodnie z którym obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej mogą nakładać tylko akty indywidualne /decyzje lub postanowienia/ lub akty generalne, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że przepis prawa stanowi podstawę egzekucji wtedy, gdy bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego wynikają z niego dla adresata określone obowiązki. Z charakteru art. 24 ust. 4 u.p.m. wynika natomiast, że dotyczy on sytuacji, gdy rozstrzygnięcie o wysokości opłaty legalizacyjnej rozstrzyga ostateczna decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym.
W opinii Sądu pierwszej instancji podstawą wystawienia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie mogła być tylko decyzja wydana na podstawie art. 21 par. 3 O.p. Niedopuszczalną była egzekucja obowiązku uiszczenia opłat w sytuacji, gdy nie było w obrocie prawnym decyzji określającej zobowiązanie w tym przedmiocie. Dyrektor Izby Skarbowej winien więc, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylić zaskarżone postanowienia organu pierwszej instancji uznając zasadność zgłoszonego przez stronę zarzutu i z uwagi na treść art. 34 par. 4 u.p.e.a. umorzyć postępowanie w sprawie. Utrzymując w mocy postanowienia organu pierwszej instancji naruszył tym samym art. 34 par. 4 w zw. z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. oraz art. 3 par. 1 u.p.e.a. i stosownie do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. zaskarżone postanowienie należało uchylić.
Sąd dodał też, że w powyższej sytuacji podniesiony przez skarżącą zarzut w przedmiocie zawieszenia nie mógł być uwzględniony.
2. W skardze kasacyjnej z dnia 13 lutego 2006 r. pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2005 r. w całości zarzucając naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie jedynie kwestii znajdującej się poza granicami skargi, tj. stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do egzekucji należności z tytułu opłat legalizacyjnych, przewidzianych na podstawie przepisów ustawy prawo o miarach w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 27 maja 2004 r. o zmianie ustawy prawo o miarach, a nierozpatrzenie kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej w sytuacji nieobowiązywania przepisów wykonawczych do zmienionej cyt. ustawą ustawy prawo o miarach, tj. rozporządzenia z 2002 r., które podano jako podstawę prawną egzekwowanego obowiązku.
Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Odnosząc się do treści zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że sam Sąd uznał, że podnoszony zarzut nieobowiązywania aktu prawnego, który wskazywany jest jako podstawa prowadzonej egzekucji, należy traktować jako zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył jednak kwestii, czy w takiej sytuacji egzekucja może być uznana za dopuszczalną.
Niedopuszczalność egzekucji jest zarzutem, w przedmiocie którego stanowisko wierzyciela nie jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Skoro tak, to organ egzekucyjny obowiązany był do samodzielnego wyrażenia stanowiska w sprawie, czy egzekucja której podstawą jest nieobowiązujący akt prawny jest dopuszczalna. Organ egzekucyjny takiego stanowiska w sprawie nie zajął. W konsekwencji to Sąd pierwszej instancji powinien dokonać takich ustaleń, czego wbrew wnioskom skargi nie uczynił. Nie ustosunkował się do tego zarzutu w sposób bezsporny, tj. nie uznał, że egzekucja prowadzona na podstawie uchylonego aktu prawnego jest niedopuszczalna. W opinii pełnomocnika strony skarżącej Sąd powinien natomiast zbadać, czy w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, czy też nie. Powinien sprawdzić, czy egzekwowana kwota zawarta w tytule wykonawczym wskazana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby Sąd pierwszej instancji to uczynił, doszedłby do konkluzji, że w niniejszej sprawie strona nie mogła zawnioskować właściwej kwoty z tytułu opłaty legalizacyjnej, albowiem stare rozporządzenie w tej materii już nie obowiązywało, a nowe jeszcze nie zostało wydane. Tym samym strona nie była w stanie określić właściwej kwoty opłat, a urząd miar jako wierzyciel określił tę kwotę na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia.
Pełnomocnik skarżącej wskazał też, cytując wybrane fragmenty orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że Sąd zgodził się z zarzutami skargi, iż rozporządzenie w sprawie opłat legalizacyjnych było aktem prawnym, który nie obowiązywał w okresie objętym niniejszym postępowaniem. Wierzyciel domaga się natomiast należności z tytułu opłat legalizacyjnych bez podstawy prawnej, tj. za okres, w którym nie obowiązywało rozporządzenie, z którego wywodzi on swoje roszczenia. W opinii pełnomocnika strony, w okresie od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia wydania nowego rozporządzenia w sprawie wysokości opłat legalizacyjnych /rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. - Dz.U. nr 229 poz. 2309 ze zm./ istniała luka w prawie, która nie pozwalała nałożyć na skarżącą zarówno opłat regulowanych nieobowiązującym już rozporządzeniem jak i regulowanych rozporządzeniem, które weszło w życie dopiero w przyszłości.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie zawarł w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. konkluzji, iż brak podstawy prawnej w postaci braku aktu wykonawczego powoduje, że egzekucja w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Tym samym powstrzymał się od rozważenia i oceny zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w sytuacji, gdy jako jej podstawę wskazano nieobowiązujący akt prawny. Sąd nie orzekł więc w przedmiocie wszystkich podnoszonych zarzutów, co narusza art. 134 p.p.s.a.
Dyrektor Izby Skarbowej w B. nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 179 p.p.s.a. i nie złożył do akt postępowania kasacyjnego odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia rozpoznanej skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granicę tę wyznaczają adekwatne do sprawy zarzuty kasacyjne spełniające wymogi wynikające z unormowań art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jednym z nich jest powołanie /w ramach danej podstawy kasacyjnej/ statuujących zarzuty kasacyjne przepisów, które były, bądź powinny być, przedmiotem oceny stosowania prawa przeprowadzonej przez Sąd I instancji w relacji do kontrolowanego postępowania administracyjnego i wydanego w nim /zaskarżonego/ rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 p.p.s.a. Na wstępie stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym nie sprecyzował, jakiej części regulacji prawnej wynikającej z tego przepisu miał, jego zdaniem, uchybić Sąd I instancji. Zważyć bowiem należy, że art. 134 zawiera dwie jednostki redakcyjne tekstu prawnego, zapisane jako odrębne paragrafy i dotyczące różnych przedmiotów. Dopiero z dalszej części kasacji dostatecznie precyzyjnie wywnioskować można, że za pomocą przywoływanego zarzutu skarżący podnosi, niezgodne jego zdaniem z prawem, zaniechanie Sądu, który w postępowaniu niniejszym nie rozważył innych zagadnień kwestionowanego przez stronę postępowania egzekucyjnego, a w szczególności kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej.
Zarzut ten jest jednak całkowicie nietrafny.
Zgodnie z art. 134 par. 1 p.p.s.a., który normuje w podnoszonym przez stronę obszarze: sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy było niewątpliwie rozpatrzenie i rozstrzygnięcie zaskarżonym postanowieniem m.in. zarzutu w sprawie dopuszczalności egzekucji. W tym stanie rzeczy postulowane przez autora kasacji rozpoznanie w ramach tej sprawy także kwestii z obszaru istnienia egzekwowanego obowiązku stanowiłoby sprzeczne z prawem wyjście przez Sąd I instancji poza granice /przedmiotu/ sprawy i zaskarżenia a nie tylko poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną. Oceniając w ramach i z tytułu zaskarżenia określonego aktu administracyjnego prawidłowość zastosowania przepisów prawa dotyczących zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego odnośnie stopnia, współmierności i adekwatności danego środka egzekucyjnego Sąd nie bada postępowania egzekucyjnego "w ogólności", czy też wszystkich możliwych w jego obszarze /potencjalnie lub nawet rzeczywiście/ spornych zagadnień prawnych i faktycznych.
Kontroluje postępowanie organów administracji i wypowiada się tylko w przedmiocie zaskarżenia zrelatywizowanym do przedmiotu aktu administracyjnego na który w danej indywidualnej sprawie wniesiona została skarga sądowoadministracyjna. Zarzut naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. jest więc chybiony, a w świetle okoliczności sprawy, które powołuje Sąd I instancji i którym strona nie przeczy, jest także niezrozumiały, skoro co do sporu o istnienie egzekwowanego obowiązku toczyły się także inne - odrębne postępowania, w których skarżący mógł dochodzić swych racji i znaleźć stosowną ochronę prawną.
Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.