Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 380/14

Uzasadnienie

1.Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt I SA/Kr 7/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. B. (dalej: zobowiązana, skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

1. 2. Przebieg postępowania przed organami (przedstawiony przez WSA w Krakowie):
2. 2.1. Decyzją z dnia 12 lipca 2004 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. orzekł o odpowiedzialności skarżącej jako prezesa za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne K. [...] w T., dalej "Stowarzyszenie", na zasadzie art.116a Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 1997 r. Nr 137 poz.926 ze zm.), dalej "OP" w związku z art. 31-32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137 poz.887 ze zm.), dalej "USUS".

W następstwie powyższej decyzji Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej na podstawie tytułów wykonawczych z 23 sierpnia 2008 r.

Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskutek wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku. W uzasadnieniu powołała się na prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2009 r. o sygn. akt [...], stwierdzający, że J. K. i A. D. tj. inne osoby które oprócz zobowiązanej widniały w KRS jako członkowie zarządu Stowarzyszenia nie ponoszą odpowiedzialności z tytułu składek. W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny wskazał, że J. K. i A. D. ani skarżąca nigdy nie zostały skutecznie powołane w skład zarządu Stowarzyszenia. Zdaniem skarżącej ww. wyrok jako uwzględniający wspólny zarzut dla skarżącej i J. K. i A. D. jako współdłużników solidarnych z tytułu składek, zwolnił także ją z odpowiedzialności za przedmiotową zaległość. W konsekwencji skarżąca wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując na wygaśnięcie obowiązku w oparciu o art. 369 i art. 375 § 2 k.c.

2.2. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. postanowieniem z dnia 28 lutego 2013r., znak [...] odmówił zobowiązanej umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych [...] do [...] wobec ustalenia, że obowiązek objęty tytułami nie wygasł, a do sprawy nie można stosować art. 369 i art. 375 § 2 k.c. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 59 § 3 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015), dalej "u.p.e.a.".

Dyrektor Oddziału ZUS podniósł, że odpowiedzialność osobista członków zarządu stowarzyszenia kształtowana jest tylko w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 116a OP. Decyzja ma charakter konstytutywny, zatem do uznania istnienia odpowiedzialności za zobowiązania, a przez to i współodpowiedzialności dłużników, nie wystarczy, że dany przepis ustawy wskazuje na solidarny charakter obowiązku. Nie ma więc zastosowania art. 369 k.c.

Odpowiedzialność skarżącej została określona decyzją z dnia 12 lipca 2004r., która w zakresie zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 kwietnia 2006r., sygn. akt [...] jest prawomocna i stanowiła podstawę wystawienia tytułów egzekucyjnych oraz zastosowania środka egzekucyjnego. Zmiana tej odpowiedzialności nie może nastąpić przy zastosowaniu k.c.

Organ wskazał też, że nie można zastosować art. 375 § 2 k.c., bowiem nigdy nie istniała w tej sprawie wielość dłużników. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w K. stwierdził, że J. K. i A. D. nie ponoszą odpowiedzialności za zaległe składki. Tym samym nie były dłużnikami solidarnymi ze skarżącą.

2.3. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła zażalenie, domagając się zmiany postanowienia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca podniosła, że powołanym przez organ wyrokiem Sądu Apelacyjnego zostały uwzględnione zarzuty wspólne, przysługujące wszystkim osobom obciążonym odpowiedzialnością solidarną za sporne zobowiązanie. Należy zatem w niniejszej sprawie zastosować art. 375 § 2 k.c. w zw. z art. 91 i art. 116 OP. Skarżąca zarzuciła też, że nieważna jest sama decyzja z dnia 12 lipca 2004r., ponieważ orzeczono o odpowiedzialności osób, którym przypisano funkcję członków zarządu nieistniejącej osoby prawnej.

2.4. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013r., znak [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 w zw. z art. 59 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odniósł się do wszystkich argumentów strony skarżącej. Zaznaczył też, że organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym.

1. 3. Stanowiska stron w postępowaniu przed WSA w Krakowie (Sądem pierwszej instancji).
2. 3.1. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 375 § 2 k.c. w zw. z art. 91 OP, w zw. z art. 31 i art. 32 USUS poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stosunku do niej nie wygasł obowiązek uiszczenia zaległych składek wskutek wydania wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącej analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wobec niej obowiązek wygasł, ponieważ wspomniany wyrok uwzględniał zarzuty wspólne dla niej i innych współdłużników solidarnych z tytułu składek.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie.
2. 4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (Sądu pierwszej instancji)
3. 4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi.

Podkreślił, że postępowanie egzekucyjne nie jest procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego. Taka konkretyzacja ma bowiem miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne.

Z powyższych przyczyn w niniejszej sprawie, zdaniem WSA w Krakowie nie mogły zostać wzięte pod uwagi te zarzuty skarżącej, które odnosiły się do nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lipca 2004r. Jeżeli nawet akt ten dotknięty jest wadami, na które wskazywała skarżąca, to podnoszenie tych argumentów w toku postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku.

Jak argumentował Sąd I instancji sytuacja prawna skarżącej została określona w sposób prawomocny wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 13 listopada 2007r. Skarżąca nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia. Ponieważ oddalało ono apelację skarżącej, w istocie w odniesieniu do niej pozostała w obrocie prawnym decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lipca 2004r., w formie zmienionej wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 kwietnia 2006r., a wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt [...], odnosił się tylko i wyłącznie do spraw J. K. i A. D.

1. 5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym:
2. 5.1. Od ww. wyroku skarżąca (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego) wywiodła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie art.59§1 pkt 2 u.p.e.a. i art.375§2 k.c. w związku z art.91 OP w związku z art.31-32 USUS poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie uznania, że w stosunku do skarżącej wygasł obowiązek uiszczenia zaległych składek Stowarzyszenia wskutek wydania przez Sąd Apelacyjny w K. wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt [...].

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie postanowień;
2. 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3. 5.2. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
4. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
5. 6.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
6. 6.2. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na realia niniejszej sprawy wypada podkreślić w tym miejscu zasadnicze cechy postępowania egzekucyjnego. Nie jest ono procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego. Taka konkretyzacja ma bowiem miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie egzekucyjne jest fazą następną, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania aktu administracyjnego, który został wydany na zakończenie etapu jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny ma ograniczone możliwości badania sprawy, jego kognicja ogranicza się tylko i wyłącznie do zagadnień, związanych z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie ma natomiast umocowania, aby sięgać "wstecz" i badać prawidłowość sposobu, w jaki w fazie jurysdykcyjnej skonkretyzowano prawa i obowiązki strony. Nie może zatem odnosić się do zagadnień, związanych z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego.

Punktem wyjścia dla organu egzekucyjnego jest wykonywany akt administracyjny. Dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, organ prowadzący egzekucję jest nim związany. W żadnym wypadku nie może samodzielnie dokonywać jego weryfikacji. To ograniczenie kognicji znalazło wyraz w art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

6.3. Zasadnie Dyrektor Oddziału ZUS podniósł, że odpowiedzialność osobista członków zarządu stowarzyszenia kształtowana jest tylko w drodze ostatecznej lub prawomocnej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 116a OP. Decyzja ma charakter konstytutywny, zatem do uznania istnienia odpowiedzialności za zobowiązania, a przez to i współodpowiedzialności dłużników, nie wystarczy, że dany przepis ustawy wskazuje na solidarny charakter obowiązku. Nie ma więc zastosowania art. 369 k.c.

W przedmiotowej sprawie nie można zastosować art. 375 § 2 k.c., bowiem nigdy nie istniała w tej sprawie wielość dłużników. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w K. stwierdził, że J. K. i A. D. nie ponoszą odpowiedzialności za zaległe składki. Tym samym nie były dłużnikami solidarnymi ze skarżąca.

Odpowiedzialność skarżącej została określona decyzją z dnia 12 lipca 2004r., która w zakresie zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 14 kwietnia 2006r., sygn. akt [...] jest prawomocna i stanowiła podstawę wystawienia tytułów egzekucyjnych oraz zastosowania środka egzekucyjnego. Zmiana tej odpowiedzialności nie może nastąpić przy zastosowaniu k.c. Ten też akt administracyjny, konkretyzujący prawa i obowiązki skarżącej, winien być wykonywany przez organy egzekucyjne tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym. Uwzględnienie przez te organy okoliczności, na które powołuje się skarżąca, nie jest dopuszczalne w trybie postępowania egzekucyjnego. Byłoby to bowiem weryfikowanie zasadności i wymagalności obowiązku, a tego organom egzekucyjnym czynić nie wolno, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

6.4. Na marginesie warto także zauważyć, że z uzasadnienia dołączonego do skargi kasacyjnej prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w N. z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt [...] wynika, że Sąd rozpoznając wniosek skarżącej o zmianę decyzji z dnia 12 lipca 2004 r. o odpowiedzialności skarżącej jako prezesa za zaległości Stowarzyszenia w odniesieniu do przywołanego przez skarżącą art.375§2 k.c. stwierdził, że z treści wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2009 r. nie wynika, aby skarżąca nie ponosiła odpowiedzialności za zobowiązania Stowarzyszenia. Sąd Okręgowy podkreślił także, że wyrok Sądu Apelacyjnego z 29 grudnia 2009 r. nie oznacza, ze przypadek skarżącej należy traktować na równi z sytuacją A. D. oraz J. K. Nie jest ona w takiej samej sytuacji jak ww. osoby aby uznać, że również ona nie powinna ponosić odpowiedzialności za zobowiązania Stowarzyszenia.

Z powyższego wynika, że skarżąca w oparciu o tą sama argumentację próbowała już bezskutecznie wzruszyć decyzję z 12 lipca 2004 r. o jej odpowiedzialności za zobowiązania Stowarzyszenia. Nie może z przyczyn wskazanych w pkt 6.2 ponownie domagać się merytorycznej oceny prawidłowości nałożonego na nią obowiązku także w postępowaniu egzekucyjnym.

1. 7. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
2. 7.1. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 209, art.204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 1 lit c) w zw. z ust.2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490).