Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. nr 8.185.2013 w przedmiocie orzeczenia nieważności w części Uchwały Nr LI/1498/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 roku w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Uchwałą Nr 8.185.2013 z dnia 9 kwietnia 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na podstawie art. 91 ust. 1 Kolegium ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 18 ust. 1 pkt 1w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 2012, poz. 1113) orzekło o nieważności uchwały Nr LI/1498/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w części dotyczącej § 4 uchwały z powodu istotnego naruszenia przepisu art. 6n ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012, poz. 391).
W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wskazało, że w dniu 14 marca 2013 r. doręczono Regionalnej Izbie Obrachunkowej uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. W § 4 powyższej uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy postanowiła: "Określa się wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:
1/ dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w postaci dokumentów wszystkich lub każdego z osobna potwierdzających:
- a) liczbę osób zamieszkałych;
- b) ilość dostarczonej i zużytej wody lub zużycie energii elektrycznej, za ostatni okres rozliczeniowy;
2/ dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w postaci dokumentów potwierdzających ilość odbieranych odpadów komunalnych, z ostatnich 6 miesięcy przed dniem złożenia pisemnej deklaracji".
Uchwałą Nr LI/1497/2013 z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia opłaty za pojemnik o określonej pojemności Rada Miasta Stołecznego Warszawy dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. od gospodarstw domowych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie podkreśliło, że w związku z tym weryfikacja danych zawartych w deklaracji dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy nie może być dokonywana za pomocą innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi np. od ilości dostarczonej i zużytej wody.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło naruszenie:
- - art. 6n ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającą na wadliwym przyjęciu przez organ nadzoru, że ustalony przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r., wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji nie odnosi się do wybranej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji gdy w § 4 uchwały wprost wskazano, że dokumenty te potwierdzić mają liczbę osób zamieszkujących w lokalu, ilość dostarczonej i zużytej wody lub zużycie energii elektrycznej (w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy) oraz ilość odbieranych odpadów komunalnych, z ostatnich 6 miesięcy przed dniem złożenia pisemnej deklaracji (w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), co wypełnia przesłanki określone w art. 6n ust. 2 powyższej ustawy oraz odnosi się do wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobieranej od każdego gospodarstwa domowego (nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi), zróżnicowanej w zależności od liczby osób zamieszkującej nieruchomość, a także ilości wytwarzanych i odbieranych odpadów komunalnych w sytuacji gdy opłata pobierana jest za każdy odebrany pojemnik o określonej wielkości.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 11 września 2013r. pełnomocnik Miasta Społecznego Warszawy wskazał dodatkowy zarzut naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie 30-dniowego terminu określonego w powyższym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchwała dotyczy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są obowiązani ponosić na rzecz gminy właściciele nieruchomości, w związku z tym, że gminy organizują odbieranie odpadów komunalnych od tych właścicieli (art. 6h w zw. z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Według art. 6q ustawy, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zaskarżona uchwała nie dotyczy wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem wydana została w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Jednak kontrola legalności takiej uchwały mieści się we właściwości regionalnych izb obrachunkowych, ponieważ jej przedmiot zawiera się w pojęciu "sprawy podatków i opłat lokalnych", o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest niezgodna z prawem ze względu na nieprawidłową ocenę sprzeczności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z art. 6n ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Z brzmienia art. 6n ust. 2 powyższej ustawy wynika, że rada gminy w uchwale może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwale z dnia 7 marca 2013 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy określiła szczegółowo wykaz dokumentów, które będą potwierdzały dane zawarte w deklaracji. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość określenia w uchwale wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, to nie można uznać, że uchwała narusza powyższy przepis, jak uznało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Od powyższego wyroku pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wywiódł skargę kasacyjna, w której zarzucił:
- - naruszenie przepisu postępowania art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak przedstawienia przez sąd stanu faktycznego który byłby rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych przez skarżącego Miasto Stołeczne Warszawa które to były kwestionowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, nierozważenie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji faktycznej i prawnej, w tym wykładni przepisów prawa art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012, poz. 391 j.t.) dokonanej w odpowiedzi na skargę przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskutkowało przyjęciem przez Sąd, że dokumenty potwierdzające liczbę zamieszkałych osób, ilość zużytej wody czy energii elektrycznej mogą być wykorzystywane do potwierdzenia danych zawartych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w konsekwencji uchyleniem przez Sąd uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. Nr 8.185.2013;
- - naruszenie przepisu postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy tylko w granicach skargi Miasta Stołecznego Warszawy, bez uwzględnienia całego materiału dowodowego jaki był zgromadzony w sprawie, czyli m.in. treści § 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, oraz bez uwzględnienia argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, wskazujących, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszona będzie od gospodarstwa domowego, nie zaś w odniesieniu do liczby zamieszkałych osób lub gospodarstwa domowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskutkowało przyjęciem przez Sąd, że dokumenty potwierdzające liczbę zamieszkałych osób, ilość zużytej wody czy energii elektrycznej mogą być wykorzystywane do potwierdzenia danych zawartych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i w konsekwencji uchyleniem przez Sąd uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r.;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012, poz. 391 j.t.) przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że § 4 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie narusza przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sytuacji gdy rada gminy wybrała metodę ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do liczby zamieszkałych osób lub gospodarstwa domowego, a zatem dokumenty potwierdzające liczbę zamieszkałych osób, ilość zużytej wody czy energii elektrycznej mogą być wykorzystywane do potwierdzenia danych zawartych w deklaracji, podczas gdy treść przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie wskazuje, iż rada gminy może dokonać wyboru tylko jednej z ustawowo wskazanych metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zgodnie z przepisem art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z wybranej przez radę gminy metody ustalenia tej opłaty, a tym samym dotyczy tylko potwierdzenia danych w zakresie wybranej podstawy ustalenia opłaty.
Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) RIO sformułowała zarzuty obrazy 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.u.c.p.g."). Natomiast złamania zasad procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną upatruje w naruszeniu art. 141 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wypada zauważyć, że jakkolwiek - stosownie do powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, to jednak orzeka on w granicach danej sprawy. W przypadku skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, granice te wyznacza przedmiot zaskarżenia, rozpatrywany wszakże zawsze w kontekście interesu prawnego strony skarżącej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w zgodzie z art. 6n ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. pozostają postanowienia § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy dotyczące określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Granice sprawy poddanej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza zatem z jednej strony treść § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, zakwestionowanego przez Regionalną Izby Obrachunkową, z drugiej strony – podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Ponieważ Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do dokonanej przez RIO oceny legalności § 4 ww. uchwały, dokonując przy tym interpretacji mających w sprawie zastosowanie przepisów u.c.p.g., za chybione należy uznać twierdzenia organu o naruszeniu art. 141 § 4 oraz 134 § 1 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku i argumentacji skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał również prawidłowej wykładni ww. przepisów i zasadnie stwierdził, że skoro ustawodawca dopuścił w art. 6n ust. 2 u.c.p.g. możliwość określenia w uchwale wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, to nie można uznać – jak to poczyniło Regionalne Kolegium Izby Obrachunkowej - że uchwała narusza powyższy przepis. Analiza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j u.c.p.g. pozwala na wniosek, że radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3, przy czym – w świetle art. 6j ust. 2 – gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o wadliwości uchwały podjętej na podstawie w art. 6n ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.c.p.g., w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, można mówić wówczas, gdy ustalony wzór deklaracji, a także określony wykaz dokumentów nie przewidują danych niezbędnych do zastosowania wybranej przez gminę metody ustalania opłaty, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j u.c.p.g.
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 11 ust. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa kolegium izby nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia. Poddane ocenie Kolegium uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, podjęte na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) oraz na podstawie art. 6n u.c.p.g. (w sprawie określenia wzoru deklaracji) stanowiły dwa odrębne akty prawa miejscowego. Okoliczność, iż w § 4 drugiej z wymienionych uchwał określony został wykaz dokumentów potwierdzających m.in. liczbę osób zamieszkujących w nieruchomości, ilość dostarczonej i zużytej wody lub zużycie energii elektrycznej, pozostaje bez wpływu na możliwość realizacji wybranej przez gminę metody ustalania opłaty oraz zastosowanie właściwej stawki.
W konsekwencji nie narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w stopniu stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności, określenie przez gminę w odrębnej uchwale wzoru dokumentów, które mają potwierdzić dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi.
Natomiast problem czy materia objęta unormowaniem § 4 uchwały nr LI/1498/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2013 r. mieściła się w zakresie właściwości regionalnych izb obrachunkowych (art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych), wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ zastosowanie tego przepisu w analizowanej sprawie nie było kwestionowane.
W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).