Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1052/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej jako: WSA, oddalił skargę T. W. (dalej również jako: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 27 marca 2009 r., w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą prawną powyższego orzeczenia Sądu I instancji był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), określanej dalej, jako p.p.s.a.
Przedmiotem skargi wniesionej przez T. W. do WSA było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 27 marca 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 18 lutego 2009 r. w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów o niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie 84 tytułów wykonawczych. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej T. W. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. W toku postępowania, Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadomieniami z dnia 4 kwietnia 2008 r. dokonał zajęcia rachunków bankowych w A. Bank S.A. oddział Regionalny w W, Banku B. S.A w K., C. Bank S.A. w W., Bank D. S.A., E. Bank S.A. Centrum Operacyjne F. w W., G. Bank S.A. w Ł., Banku H. S.A. w W., I. Bank S.A.
Oddział Regionalny w W., J. Bank S.A. Odział w W. Pismami z dnia 15 kwietnia 2008 r. zobowiązana złożyła dwa odrębne wnioski, z których pierwszy dotyczył zwolnienia spod egzekucji rachunku bankowego w Banku I., Banku J., Banku D., drugi zaś - zwolnienia spod egzekucji rachunków bankowych w Banku I. i zwrotu wyegzekwowanych kwot. W uzasadnieniu wniosków strona wskazała, iż kwoty znajdujące się na przedmiotowych rachunkach bankowych stanowią własność osób trzecich.
Naczelnik Urzędu Skarbowego, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r. odmówił zwolnienia spod egzekucji zajętych rachunków bankowych. W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 4 lipca 2008 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując na konieczność wezwania strony do sprecyzowania treści wniosków z dnia 15 kwietnia 2008 r. Pismami z dnia 16 lipca 2008 r., z dnia 4 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 15 sierpnia 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W., wezwał stronę do sprecyzowania w/w wniosków. Zobowiązana, w ostatecznym piśmie z dnia 25 września 2008 r. wyjaśniła, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie zwolnienia spod egzekucji rachunków bankowych w Banku I., Banku J. oraz Banku D. powinien być rozpoznany w trybie art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej u.p.e.a., w zw. z art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r., nr 72, poz. 665 ze zm.) - zwanej w skrócie prawo bankowe, natomiast wniosek w sprawie zwolnienia spod egzekucji rachunków bankowych w I. Bank w trybie art. 38 powyższej ustawy.
Postanowieniem z dnia 28 października 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. - zajmując jako wierzyciel stanowisko w sprawie - uznał zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego w Banku I, Banku J. i Banku D. za nieuzasadniony.
Po uzyskaniu stanowiska, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia 18 listopada 2008 r., uznał za bezzasadne zarzuty o niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia powyższych rachunków bankowych oraz odmówił uwzględnienia zarzutów niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego o, z uwagi na upływ terminu do ich wniesienia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, strona wskazała, iż organ egzekucyjny nieprawidłowo zakwalifikował jej zarzut, jako zarzut niedopuszczalności egzekucji, gdyż dotyczył on niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że organ egzekucyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić, których postępowań egzekucyjnych dotyczy zgłoszony zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego i wskazać wszystkie tytuły wykonawcze na podstawie których te postępowania egzekucyjne były prowadzone. Dodał, że z pism strony wyraźnie wynika, iż zarzut dotyczy jedynie niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, wobec tego organ egzekucyjny powinien rozpoznać jedynie ten zarzut, błędne natomiast było stwierdzenie, iż zobowiązana uchybiła terminowi do wniesienia zarzutów zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego o nr W 1-1400/2004.
Postanowieniem z dnia 18 lutego 2009 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego W. uznał za bezzasadne zarzuty niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych w I. Banku S.A., Banku J. S.A., Odział w W. oraz Banku D. S.A.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 34 § 1 u.p.e.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej "kpa", w zw. z art. 77 kpa, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uzyskania wymaganego stanowiska wierzyciela.
Postanowieniem z dnia 27 marca 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 18 lutego 2009 r., wydane w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów o niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych w I. Banku S.A., Banku J. S.A. Odział w W. oraz Banku D. S.A. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie 84 tytułów wykonawczych.
W skardze do WSA strona wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 27 marca 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: (1) art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 34 u.p.e.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy oraz nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; (2) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa oraz nie kształtuje świadomości i kultury prawnej obywateli; Strona podkreśliła, że skarżone postanowienie jest kolejnym postanowieniem wydanym w przedmiotowej sprawie, efektem czego jest przedłużanie postępowania, co z kolei naraża skarżącą na powstawanie negatywnych i nieodwracalnych skutków prawnych.
Odpowiadając na zarzuty skargi Dyrektor Izby Skarbowej w W. podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
WSA oddalając skargę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w szczególności wskazywał, że analiza przywołanych przez organ egzekucji przesłanek uznania za bezzasadne zarzutów skarżącej, prowadzi do wniosku, że zasługują one na aprobatę. Stanowisko organu, co do niezasadności zarzutów określonych w art. 33 pkt 6 u.p.e.a., znajduje swoje oparcie zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i przepisach prawa. Brak było zatem w ocenie WSA, podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. WSA podkreślał, że środek egzekucyjny może być uznany za niedopuszczalny jedynie wtedy, gdy nie został przewidziany w ustawie, albo jeżeli został przewidziany w ustawie, jednak do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Prawidłowo też - w ocenie Sądu - uznał organ odwoławczy, że znajdujące się na rachunku bankowym środki stanowiące własność osób trzecich, jak również środki niezbędne do bieżącego finansowania działalności gospodarczej nie mogą być podstawą zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 6 u.p.e.a.
Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego doszło do zajęcia rzeczy lub prawa majątkowego osób trzecich, mogą one na mocy art. 38 u.p.e.a., wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny poinformował stronę o zasadach opisywanej wyżej procedury. Dalej WSA wywodził, że skoro strona wniosła zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny zobowiązany był przed wydaniem postanowienia w sprawie zarzutów do uzyskania ostatecznego stanowiska wierzyciela. Z treści powołanego powyżej przepisu art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika również, że stanowisko wierzyciela w przedmiotowej sprawie nie było wiążące dla organu egzekucyjnego.
Oceniając zastosowanie przez organy egzekucji wskazanej powyżej procedury prowadzenia postępowania w sprawie zarzutów, uznać należy, że ich działanie nie narusza prawa, tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 34 § 1 u.p.e.a. należy uznać za bezzasadny. Za bezzasadny WSA uznał także zarzut skargi, że w sprawie zachodziła konieczność uzyskania przez organ egzekucyjny ponownego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów, gdyż w przedmiotowej sprawie wierzyciel zajął już stanowisko postanowieniem z dnia 28 października 2008 r., a organ egzekucyjny nie był zobowiązany do występowania o zajęcie stanowiska w tej samej sprawie. Słusznie zatem, organ prowadzący postępowanie uznał, że sam fakt uchylenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. postanowienia organu egzekucyjnego, nie ma wpływu na prawidłowość zajętego w tej materii stanowiska wierzyciela zawartego w powyższym postanowieniu z dnia 28 października 2008 r., które jest ostateczne.
W konsekwencji, Dyrektor Izby Skarbowej w W. prawidłowo uznał, że opisywane postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia 28 października 2008 r. zostało wydane zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą, co następnie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 marca 2009 r., będącego przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedzionej przez skarżącą (w jej imieniu adwokat), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 § 1 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na organie egzekucyjnym nie ciążył obowiązek uzyskania ponownego stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszenia przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia 18 listopada 2008 r., uznał za bezzasadne zarzuty o niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej użycie przez ustawodawcę alternatywy "lub" dowodzi, że należało dokonać analizy zarówno zarzutu "o niedopuszczalności egzekucji", jak tez zarzutu "niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego". W sprawie zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest to o tyle istotne, że organ egzekucyjny rozpatrując ponownie sprawę, powinien wystąpić do wierzyciela o zajęcie ponownego stanowiska – tym razem już jedynie, co do sprecyzowanego zarzutu "niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego".
Mając na uwadze powyższe, wnoszono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdza się, aby zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie sądu odwoławczego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.
Zgodnie zaś z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Natomiast unormowania art. 174 p.p.s.a. wskazują, iż skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Oceniając pod tym względem skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż odpowiada ona wymaganiom ustawowym.
W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje wywiedziony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia unormowań prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 34 § 1 u.p.e.a., polegającą na przyjęciu, iż na organie egzekucyjnym nie ciążył obowiązek uzyskania ponownego stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszenia przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Stosownie do treści art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
- 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
- 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
- 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
- 4) błąd co do osoby zobowiązanego;
- 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
- 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
- 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
- 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
- 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
- 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.
Słusznie zatem wywodził WSA, że do wyżej wymienionych przesłanek należy zatem m. in. podnoszony przez skarżącą zarzut z art. 33 pkt 6 u.p.e.a. niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego. Przewidziana bowiem w przepisie art. 33 u.p.e.a. instytucja zarzutów, jest podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stosownie natomiast do postanowień art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8 tej ustawy, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 danej ustawy, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjął WSA, że w przedmiotowej sprawie wierzyciel zajął już stanowisko postanowieniem z dnia 28 października 2008 r., a organ egzekucyjny nie był zobowiązany do występowania o zajęcie stanowiska w tej samej sprawie. Słusznie zatem ocenił WSA, że organ prowadzący postępowanie uznał, że sam fakt uchylenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. postanowienia organu egzekucyjnego, nie ma wpływu na prawidłowość zajętego w tej materii stanowiska wierzyciela zawartego w powyższym ostatecznym postanowieniu z dnia 28 października 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w omawianych unormowaniach ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "sprawy administracyjnej". Jednakże w doktrynie prawa przyjmuje się uważać, że sprawę administracyjną stanowi "przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi" (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 176.). Tak rozumiana "sprawa administracyjna" staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Tak więc, to nie żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawę administracyjną, stanowiącą przedmiot tego postępowania, i nie treść żądania tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (tak T. Woś, Postępowanie...op.cit., s. 176.).
Należy zgodzić się z powoływanym poglądem, iż nie można pojęcia "sprawy administracyjnej" sprowadzać li tylko do treści żądania podmiotu (podmiotów). W tej sytuacji należy przyjąć, że jeżeli została zachowana trwająca w czasie ciągłość możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, to mamy do czynienia z pojęciem tej samej sprawy administracyjnej. Fakt zatem orzekania kasacyjnego przez organ egzekucyjny (uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) nie przerywa w znaczeniu przedmiotowym możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie przesuwa w czasie możliwość dokonania takiej konkretyzacji. W dalszym ciągu mamy tu jednak do czynienia z tą samą sprawą, zarówno w przedmiocie zarzutu "o niedopuszczalności egzekucji", jak również zarzutu "niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego".
W związku z powyższym, za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie zachodziła konieczność uzyskania przez organ egzekucyjny ponownego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów, gdyż w przedmiotowej sprawie wierzyciel zajął już stanowisko wyżej powołanym postanowieniem z dnia 28 października 2008 r., a organ egzekucyjny nie był zobowiązany do występowania o zajęcie stanowiska w tej samej sprawie. Słusznie zatem ocenił WSA, że sam fakt uchylenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. postanowienia organu egzekucyjnego, nie ma wpływu na prawidłowość zajętego w tej materii stanowiska wierzyciela zawartego w postanowieniu z dnia 28 października 2008 r., które było ostateczne.
Rozstrzygnięcie kasacyjne organu egzekucyjnego wydane w związku z treścią art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, powoduje, że w dalszym ciągu mamy do czynienia z tą samą sprawą, zarówno w przedmiocie zarzutu "o niedopuszczalności egzekucji", jak również zarzutu "niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego". W tej samej sprawie nie zachodziła zatem konieczność uzyskania przez organ egzekucyjny ponownego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów.
Z tych powodów, nie znajdując dostatecznych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tą oddalił, natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.